中国式PPP的十年

“眼看他起朱楼，眼看他宴宾客，眼看他楼塌了。”

PPP（政府与社会资本合作）在短短不到十年时间，从无到有迅速膨胀，又到迅速衰落。也从宾客云集，到避之不及。

PPP是功是过？11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知表述可以看出，“政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。”

虽然PPP行业已经开始收缩，但是其留下一系列的存量将如何处理？财政部PPP中心是否还将存在？PPP基金是否转向？

11月16日，一位PPP行业从业人士称，PPP模式发展到后期一直受到隐性债务问题的困扰和折腾。这主要是由于财政公共治理能力存在欠缺，没有充分抓住预算作为总抓手，有序地推进支出安排。每一种模式都有其优点和缺点，PPP模式也不例外。政府投资缺乏市场竞争机制的引入，面临着效率等问题。而PPP模式之所以存在这么多问题，主要是因为与其他模式相比，PPP模式更加显性，且所暴露出的问题属于工程行业的普遍问题，与模式本身关系不大。

一位地方政府投融资人士表示，PPP模式整体来说链条较长，沟通成本较高，任何一点变化都需要政企双方协商达成一致。相比地方政府自己投资，PPP项目要繁杂很多。但是，PPP模式最大的优点是为民营企业提供了进入公共领域的机会，同时也引起了地方政府对政府投资类项目的关注。如果没有PPP模式，地方政府对投融资的关注程度可能不会如此高。尽管PPP行业出现了一些问题，但它仍然在一定程度上推动了地方政府对创新能力和运营能力的重视，这对地方的发展还是非常有帮助的。

一、风起

“PPP”是“Public-Private-Partnership”的缩写，意为公私合作伙伴关系。自2013年开始，中国大力推动PPP模式的发展。

PPP模式在中国迅速崛起，其发展时机恰好与财政收入增幅下降和对地方政府债务严格管控的时期相吻合。为了应对财政收入增幅下降和对地方政府债务的严格管控，中国审计部门于2013年7月启动了地方政府债务审计。此后，2014年修改后的预算法出台，规定地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。同年出台的43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）也提出剥离平台融资职能，理清地方政府和平台之间的关系。

2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求充分认识推广运用PPP模式的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。该文意图以PPP拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。

在此之前的2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组。同年12月，财政部成立了PPP中心，并于当年11月确定了30个PPP示范项目。

与财政部共同作为PPP主管部门的国家发展改革委于2014年5月推出了首批80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，涉及基础设施等领域。同时，国家发展改革委还制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿），并向社会公开征求意见。

PPP的迅速发展，离不开两个部委的大力推动。2016年7月7日召开的国务院常务会议，将PPP立法权移交国务院法制办，并协调确定了两个部委的分管领域，即国家发展改革委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域。

然而，令人遗憾的是，直到今天PPP陷入停滞，相关的法律文件也一直未能出台。一位PPP法律人士告诉记者，PPP模式是当市场失灵时，政府介入的一种方式；而当市场运转正常时，政府则应退出。法律文件未能出台的原因有两个：首先，中国PPP发展尚不完善；其次，从职责分工的角度来看，两个相关部委之间一直存在不同的意见。

之后，财政部门为保障PPP规范发展，印发了“两评一案”，也就是PPP项目实施方案、物有所值评价报告及财政承受能力论证报告。

至此，PPP行业的规则流程初步建立。

在当时，PPP市场呈现出一片欣欣向荣的态势，主管部门不断出台政策以促进其发展，项目库的入库项目数量不断增加，各种论坛和会议也经常性地在市场中召开，许多大学和研究单位相继成立了与PPP相关的研究机构。

薛启堂刚开始涉及PPP领域时，主要工作是给地方政府和社会资本提供培训和咨询服务。那时候，他需要经常性地向地方政府和社会资本解释PPP是什么、对双方有哪些影响以及如何实施。他真正大规模介入项目是在2015年。而主管部门也正是在2015年前后开始为行业建立规范和制度。薛启堂是北京市惠诚律师事务所执行主任，同时也是中央财经大学PPP研究中心主任。他从2013年开始专注于PPP领域的研究。

PPP行业的高峰期在2015年~2017年。根据财政部PPP中心的最新统计显示：截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，即全国入库项目有13554个，总投资额达16.4万亿元，覆盖全国31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团，19个行业领域。自2016年1月末至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元，PPP项目需求还在持续加大。

薛启堂向记者讲述了一个例子，他曾遇到一家民营企业拥有好几千名业务员，这些员工利用公司副总的身份，到全国各地寻找PPP项目。该企业在接到项目后进行资本运作，例如在10亿元的项目中，投入2亿元作为资本金，贷款8亿元，但随后将原本应用于项目的贷款挪用到其他项目作为资本金，以此滚动操作。这也导致了后来资管新规的出台和财政部2017年92号文的颁布，使得金融机构无法提供连续借贷资金，最终导致该企业崩盘。

现在回过头来看，上述行业人士表示：“PPP行业的迅速发展并非由于PPP自身的魅力，而是由于当时PPP被当作拉动投资的手段和工具。然而，如果严格按照制度执行，PPP的增长速度怎么可能会如此之快呢？”

二、滑落

对PPP的规范来得很快。特别是中央出于防范地方债务隐性风险出台的一系列措施，使得PPP发展的速度逐渐放缓。一些金融机构开始对PPP项目的融资持观望态度，甚至说不。

2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，标志着财政部开始着手规范PPP项目。该文件要求，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

这意味着主管部门开始全面规范PPP的合规发展。

在2017年，一份国有大行要求控制与地方政府隐性债务相关的业务的文件显示，该银行开始采取进一步措施，对融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等可能导致地方政府隐性债务的业务实施“先暂停、后清理、再规范”的处理策略。

之后的2019年，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“10文”）要求，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

薛启堂告诉记者，10号文出台的原因是为了解决当时审计部门将政府付费类PPP项目纳入隐性债务的问题。“当时审计部门将地方操作的政府付费类项目认定为涉及隐性债务，这样项目就无法继续操作下去。”

之后，财政部办公厅印发《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》，也是为了解决PPP项目与隐性债务之间的问题。

当时，作为PPP专家的薛启堂被邀请到全国各地评审一些已经纳入隐性债务库的PPP项目。在评审结束后，符合相关政策的PPP项目可以被移出隐性债务库。

同时，在这个阶段，专项债开始逐渐发力，逐渐取代了PPP投资领域的地位。相比PPP，专项债融资成本低，且具有更长的时间优势。

2022年，审计署对18个省的专项审计，成为了“压死骆驼的最后一根稻草”。

2023年6月26日，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》）。在该《报告》中，审计署提到了对18个省市本级及187个地区的408个PPP项目，计划总投资1.53万亿元的抽查情况。

通过审计，审计署发现，部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。

2023年2月，PPP行业全面陷入停滞状态，财政部PPP中心官方网站也不再更新。

此外，曾任PPP中心主任的焦小平与曾任PPP基金董事长的周成跃相继落马，也给整个行业蒙上了一层阴影。

2023年7月，据中央纪委国家监委网站消息，对焦小平问题的描述有一段为：“执行党中央决策部署走形变调，加剧政府隐性债务风险，制造金融安全隐患。”

由于一系列事件的影响，PPP行业在2023年停滞了接近9个月。直到11月PPP新机制出台之前，许多项目都存在“新项目无法开展，存量项目无法落地”的情况。

尽管PPP业务暂时停滞，但对于薛启堂来说，生意仍然存在。在行业上升时期，他主要处理新项目，而在行业下行时期，他则专注于处理存量项目的纠纷。

薛启堂告诉记者，实际上，从2018年起，大部分PPP业务都是在处理纠纷，新项目相对较少。而且大部分纠纷都能够通过调解解决，只有约10%的项目最终需要通过诉讼或仲裁解决。

尽管PPP已经开启了新机制时期，薛启堂仍然将目光投向了存量项目的处理。他认为，无论是项目的退出还是继续推行，都需要PPP行业专业律师的介入。

在PPP的下行期，几乎所有行业已经感受到了政策的寒冬，例如环保行业中的一些民营企业遭遇了滑铁卢。有人将问题归咎于PPP模式，而有人则认为这是企业自身风险控制的问题。但在行业中，“没有一片雪花是无辜的。”

三、反思

在短短不到十年里，PPP从崛起到衰落。也让行业诸多人士在追问和反思PPP的问题究竟出在了哪里？为什么会出现这么多问题？

但是，也有一些PPP的行业专家持有不同的观点。一位专家认为，“PPP功大于过，政策本身是好的。作为一项政策，必然是有利有弊，我们应该看到其长处。”

一位PPP咨询机构的人士表示：“匆匆上马，潦草结束，十年过程中，PPP一直在发展，一直在修正，一直处于混沌之中，又一直没有立法，一直处于矛盾之中，不同部门出台的政策法规互相矛盾。”

他认为，PPP命运多舛，恰逢经济趋势发生变化带来的财政收支变化，使得PPP报告中预测的财政增长率与实际的增长率之间的剪刀差越来越大。“在这个时候结束PPP，能够降低地方政府未来的支出压力。”

刘世坚是一位曾经的PPP从业者，他认为，“回顾中国式PPP的发展历程，可以说是一个知行合一的过程，是一个自信与自负、规则与规律、恒产与恒心的相互映射、纠结和转化的过程。”

“简单说，我们因为知道PPP、相信PPP，所以才会推行PPP。但是，在这个过程中，我们的行为模式很快发生了调整，知与行渐行渐远。”刘世坚说，比如我们明明知道PPP不应沦为单纯的融资工具，但实际上它很快就是了，各方主体心照不宣；我们明明知道基础设施投融资的一些基本规律不可违背，但却试图通过规范性文件这样的部门规则去扭转市场规律，朝令夕改、乐此不疲；我们明明知道无恒产则无恒心，但是政企之间又有几家真正像过去那些特许经营试点项目那样放眼长远的呢？

在刘世坚看来，“也正因如此，返璞归真后，PPP或其所代表的那些基本理念、规律和它所期待并不可或缺的市场环境，才是值得我们重新认知和付诸实践的领域和方向。虽说行而不辍、履践致远，但是步子最好稳一点，最重要的是方向不要发生太大的偏差。”

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：杜涛