城市破产了，怎么办？

英国绿林好汉罗宾汉可能想不到，他的地盘诺丁汉，当地时间2023年11月29日宣布事实性破产。

作为英国重要的工业城市、仅次于伦敦的第二大贸易集散地，诺丁汉在2019年曾位列全球城市500强榜单第108名。

诺丁汉的破产只是英国“城市破产风暴”中的一个案例，自2020年以来，英国已有8座地方城市政府宣布实质破产。

2020年至今英国宣布实质破产的八座城市分布图

上一个宣布破产的城市是伯明翰。2023年9月5日，伯明翰市政委员会官网发布“第114条款通知”，根据英国《地方政府法案》，发出该条款意味着地方政府无法平衡财务收支，将实施一系列紧急措施。也就是说，英国第二大城市伯明翰也实质性破产了。

伯明翰市政委员会官网截图

伯明翰是英国主要制造业中心之一，该市拥有120万人口，路虎、捷豹、劳斯莱斯等许多知名汽车品牌的总部都设在这里。根据英国国家统计局数据，2021年伯明翰地区生产总值达319亿英镑，在英国仅次于伦敦；实际经济增速在英国11个核心城市中排名第七。此外，当地多所大学在全球享有较高声誉。

除了伯明翰和诺丁汉，由英国47个地方政府组成的“市政当局特别利益小组”SIGOMA（Special Interest Group of Municipal Authorities）警告，英国将有超26个地方市政委员会在未来两年内面临事实性破产风险。

诺丁汉、伯明翰的坠落震惊世界，一时间疑问四起：“什么是城市破产？”“破产的怎么偏偏是大城市伯明翰、诺丁汉？”“破产后的城市，该怎么办？”

城市，也会破产？

“破产”的名称（Bankruptcy）源自意大利文banca rotta，意为“崩坏的银行”。此名称可追溯到热那亚共和国时代，当时若有钱币兑换店资不抵债，其柜位就会被砸破，但亦有历史专家认为此仅为比喻而已。

不同国家的破产法律有很大差异，普适意义上的“破产”是一种“宣告债务人无力偿付债务及其后的一系列还款予债权人的法律程序”，通常分为“破产清算”和“债务重组”两种方式。“城市破产”可以宽泛地解释为“城市出现债务危机、无法偿还负债时的自我保护手段”。

比如，美国底特律市素有“世界汽车之都”的美誉，却于2013年7月18日正式申请破产。同年12月4日，美国联邦法院裁决同意其破产申请。底特律债务规模高达185亿美元，成为美国历史上最大的地方政府破产事件。

对于底特律的破产危机，美国白宫发言人在2013年7月22日表明了不援助立场:“碰到破产问题应由地方领导人和债权人解决，我们将以伙伴身份努力帮助这个城市。”

美国在1934年5月制定颁布了地方政府破产法，建立地方政府破产制度。其核心原则是在确保公共服务的基础上对政府债务进行重组，即地方政府与所有债权人通过法定程序进行集体协商，达成新的债务清偿协议。联邦和州政府出于保护地方自治、防止财政风险扩散和防范道德风险等考虑，一直拒绝对地方政府进行财政救助。这一做法有利于遏制地方政府依赖上级政府买单的幻想，减少上下级政府间不必要的博弈行为。

英国伯明翰政府破产，“同工同酬债务”是直接导火索。2012年，伯明翰地方政府雇佣的170余名员工状告政府没有做到同岗位男女员工薪资福利相同，英国最高法院裁定伯明翰政府需向其赔偿。伯明翰市政委员会的官方通告特别提及，工党理事会需要承担支付的同工同酬索赔潜在负债在6.5亿到7.6亿之间（折合人民币约58亿至68亿元），而理事会没有足够的资源来支付这项支出。

“同工同酬债务”并非伯明翰走向破产的全部原因。伦敦政治经济学院的地方政府专家称，伯明翰已经“断断续续”面临财务困难超过10年。在过去的几年里，伯明翰市政府有数次高额财务支出，也陷入过收支危机。

参照多个城市的破产经历，由于地方政府难以行使公共服务职能，当地居民生活可能面临新困难，这引发了伯明翰居民的担忧。

2008年意大利欧债危机之下，拿玻里和西西里岛帕勒莫等多个城市陷入破产危机。当地政府设法削减开支，教育资金不足，学校无法在秋季正常开学，不少旅游胜地的街道上堆满垃圾，臭气熏天。2020年5月19日，美国阿拉巴马州费尔菲尔德市申请破产，当地交通部门停止了公交车服务，该市因未付款而面临供水服务中断，警察部队由县政府接管。美国加利福尼亚州瓦列霍市宣布破产后，关闭了当地8个消防站中的3个，只保留消防站42%的员工......

和美国政府做法相同，英国政府并不打算提供援助。英国首相苏纳克的官方发言人表示：“伯明翰地方政府是本次事件的主要负责人，由他们自己管理自己的预算”。

在宣告破产的两天后，伯明翰市政委员会公开致歉，表示会将履行现有的合同承诺。并提及“财务恢复计划”，声称本次破产后带来的财政支出调整意味着“在中期恢复良好的财务状况”。

不过，截至发稿日，伯明翰市政府并未给出财务重整计划的详细内容、具体进度，也未提及重新承担同工同酬债务的支付手段。伯明翰民众不知道以后垃圾桶还有没有人收、个人税收如何变化、还有哪些政府服务将被暂停。伯明翰地方政府未来的财政能否恢复正常、如何恢复正常，仍是未知数。

世界范围内的城市破产与解决方案

在有关“破产”的案例中，绝大多数指“企业破产”或“个人破产”，“城市（市政）破产”并不常见。以美国为例，据ICMA（国际资本市场协会）估算，自建国以来美国申请破产保护的市政破产案不足1000宗。在这些市政破产案中，包括波多黎各、底特律和加利福尼亚州橘郡（奥兰治）等。

2000～2020年间美国财政破产的城市分布图

在新冠疫情冲击下，一些原本陷入财政困难的城市掀起过一小波“破产申请潮”，也有一些知名城市处在经济崩溃边缘。2020年5月19日，美国阿拉巴马州费尔菲尔德市宣告破产。破产申请书显示，该市有 200 至 999 个债权人，负债额在 100 万至 1000 万美元之间。2022年11月10日，宾夕法尼亚州切斯特市申请破产。该市贫困率高达30.4%，2023年将面临4650万美元的财政赤字，而其当年预算只有5500万美元。

事实上，“城市破产”一词没有听起来那样恐怖。按照西方国家的理念，破产并不是意味着关门大吉，而是一种保护方式。地方政府一旦进入破产状态，就可以更加有序地偿还债务，与索赔人达成和解后，部分债务甚至可以被豁免。但政府必须压缩一切非必要开支，尽量优先保障债权人的债务偿还。城市债券的投资者成为首要受害者。

破产后政府职能并未完全丧失，政府通过压缩公共服务支出削减预算，同时也可能通过提高议会税来适当增加政府收入，使当地经济重回正轨。

对于那些过度依赖一种产业导致破产的城市来说，比如曾经的“汽车城”美国底特律市、煤矿产业一度辉煌的日本夕张市等，破产清算能够改变原来的产业基础，重新调整城市发展模式，规避单一产业风险。

伯明翰114条发出后，市政委员会称，除保护弱势群体和法定服务外，该市将暂停所有非必要支出，道路、公园、图书馆以及相关的文化项目都可能受到影响，当地居民将会面对公园及图书馆关闭、垃圾收集频率减少的问题。

中国如何应对城市债务问题？

中国尚未制定针对“城市破产”的法律解释。城市破产实质上指城市因无法偿还债务而面临危机，通常源于债务问题。不同于西方政府，中国政府设置了特殊的机制与政策预防城市债务暴雷、并在债务问题出现后积极协调应对。

《中华人民共和国预算法》严禁地方政府举债，但城市建设中不可避免会产生借贷，中国选择通过“中央政府代地方政府发行”债券的方式，以规避与法律规定的矛盾，明确了地方政府为偿债主体的地位。

例如，为了刺激经济发展，在2009年和2010年，我国各地方政府和计划单列市相继发行了总额达2000亿元的地方政府债券，用以支持各自的经济发展。2011年，政府为解决融资平台债务问题，优化融资期限结构，开始在上海等发达地区，通过市政府发行市政债券的方式进行尝试。

这一举措既满足了地方政府在经济发展中的资金需求，又通过中央政府的代理发行方式，规避了潜在的法律风险。这种灵活的金融工具在一定程度上促进了地方经济的增长，却也客观上引发了对债务问题的担忧。在整个发展过程中，政府需要不断寻找平衡，确保资金有效利用的同时，防范潜在的财政风险，以维护城市的可持续发展。

“财政重整”这一概念最早可以追溯到2016年的《地方政府性债务风险应急处置预案》（简称“88号文”）。88号文规定了财政重整的两种情形：一是“自愿型”，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时；二是“强制型”，市县政府年度一般债务（专项债务）付息支出超过当年一般公共预算（政府性基金预算）支出的10%。简而言之，当一个地区的财政状况恶化到无法偿还债务时，就需要启动财政重整计划。

以黑龙江鹤岗市为例，这个曾经因煤炭资源丰富而繁荣的城市，却因资源枯竭、财政困难而陷入困境。2021年12月23日，鹤岗市人社局发布公告称，因鹤岗市政府实施财政重整计划，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。这标志着鹤岗市成为中国第一个实施“财政重整”的地级市。

鹤岗市政府公告

据多家媒体报道，鹤岗市几年来一直面临严重的财政压力。由于资源枯竭和经济转型困难，鹤岗市的财政收入持续减少，而债务规模却在不断扩大。这种严峻的财政形势使得鹤岗市政府不得不采取措施来稳定局势。

具体而言，鹤岗市的财政重整计划主要包括以下几项措施：拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查以及改进财政管理等。这些措施旨在通过实施一系列的短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡。

说易行难，对于鹤岗市来说，实施财政重整计划并非易事。首先，如何拓宽财政收入来源是一个亟待解决的问题。鹤岗经济结构单一，随着煤炭资源日趋枯竭，财源渠道变得狭窄。其次，优化支出结构也要权衡各种利益关系。在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出的同时，如何合理安排财政支出，以满足各项公共服务的需要，是一个极具挑战性的任务。

当前中国地方政府债务风险总体处于安全可控的状态。根据财政部公布的数据，截至2023年5月末，全国地方政府债务余额约为37.56万亿元，这一数字控制在由全国人大批准的限额（42.16万亿元）之内。然而，由于近年来为应对经济下行，地方举债规模大幅增加，同时财政收入增长缓慢，导致部分地区地方偿还债务的压力加大。

2023年4月28日的中共中央政治局会议提出了“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”的重要指示。这一决策凸显了中央政府对化解地方政府债务风险的坚定决心。

随后在2023年10月底召开的中央金融工作会议上，进一步提出了具体的措施：中央政府计划通过展期、借新换旧、置换等方式，以及鼓励地方政府出售资产来降低债务风险。此外，中央政府还对地方融资平台进行了分类管理，对于高债务的省份，只能采取借新还旧的方式，而不能新增债务。央行也提供了紧急贷款，为难以偿还债务的地方政府提供紧急的流动性支持，但最长期限不得超过两年，且仅可用于“紧急事项”。

前不久，不少地方大幅度清退政府和事业单位里的劳务派遣人员，节省人员开支。还有一些人口小县实行并县。这些都是提前预防发生地方债的举措。

参考资料：

[1]诺丁汉市政委员会公告：

https://www.nottinghamcity.gov.uk/section-114-report-updates/ 

[2]全球城市实验室（Global City Lab）2019年全球城市五百强榜单：

http://globalcitylab.com/city500brand/2021/brand/brand.htm 

[3]伯明翰市政委员会公告：https://www.birmingham.gov.uk/news/article/1383/section_114_frequently_asked_question

[4]卫报《英国至少26个地方议会“未来两年面临破产风险》：

https://www.theguardian.com/society/2023/aug/28/at-least-26-english-councils-at-risk-of-bankruptcy-in-next-two-years 

[5]刘翰波.美国底特律破产事件的回顾和启示[J].地方财政研究，2015(09):91-96.

[6]贾宇清，贾廷源.底特律破产对城市发展的启示[J].中国国情国力，2014(07):51-52.

[7] Davidson， M. (2020). From Big to Small Cities: A Qualitative Analysis of the Causes and Outcomes of Post–Recession Municipal Bankruptcies. City & Community， 19(1)， 132–152. https://doi.org/10.1111/cico.12449

[8] Murphy， A. (2018b). Bond pricing in the biggest city bankruptcy in history: The effects of state emergency management laws on default risk. International Review of Law and Economics， 54， 106–117. https://doi.org/10.1016/j.irle.2017.12.001 

[9]《为什么中国很多城市没有出现底特律所谓的破产？》

https://mp.weixin.qq.com/s/Ilyx0oIVUqFU5u5dVGHwMQ 

[10]《中华人民共和国预算法》

http://m.law-lib.com/law/law_view.asp?id=638610&page=7 

[11]《中国地方政府债券信息公开网》

http://www.celma.org.cn/zqxx/index.jhtm 

[12] 《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》

https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/14/content_5132244.htm 

[13]皮尤研究中心《通过数据看看过去20年的市政破产》：

https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/articles/2020/07/07/by-the-numbers-a-look-at-municipal-bankruptcies-over-the-past-20-years 

[14]经济观察报《首个财政重整地级市 鹤岗债务再平衡》:

https://www.eeo.com.cn/2021/1231/517284.shtml 

[15] 财政部《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》

[16] 北京日报《中央金融工作会议举行，要点解读来了》：

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1781283596894126437&wfr=spider&for=pc

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