生活在湖南某三线城市的小许决定放弃公积金。

小许有房无贷，也不打算在未来买房，每个月近千元的公积金扣款扣得他心痛。一番纠结后，小许跟单位签下了自愿放弃缴存住房公积金的声明书。

按照《住房公积金管理条例》，单位给员工缴纳公积金是强制性的。

但在现实生活中，时有企业未足额缴纳公积金的案例，而员工主动拒交公积金的情况也不少见。

根据统计，2022年，全国职工总数为4.02亿人左右，而全国住房公积金实缴职工1.7亿人，不足50%。尤其在部分三四线城市，职工缴存公积金的比例更加有限。

作为一项福利制度，住房公积金为何在三四线城市难以发挥应有的作用？

近年推行的公积金制度改革，能否让三四线城市的公积金资金池“活起来”？

“钱还是拿在自己手里踏实”

“我就希望公积金（缴纳公积金的钱）可以直接打到我卡里。”柳元说。

柳元是宁夏吴忠人，在银川的一家私营企业工作，不交公积金。

他告诉时代周报记者，他在上一个工作单位，每个月工资5000元，算上加班工资共有5500元。

在社保公积金这一项，每个月个人就要扣900多元，到手4500元，房租800元。

“每个月再寄回家两三千，剩手里的钱不足一千块。别说存钱了，吃顿好的都不舍得。”

在洽谈新工作聊到公积金的部分时，双方对“不交公积金能提高一些工资待遇”达成了一致意见。

如今，他每月剩手里的钱能有两千多元，慢慢攒下自己的一笔小钱。

“我个人交一部分，单位会给我交同等比例的公积金，这个我知道。但是我不考虑在银川买房，现在房价太高了，贷款也买不起。公积金香归香，但我就想每个月到手的钱能多一点。”柳元坦言。

在内蒙古包头做外卖员的王雨，将不交公积金视作理所当然。“我自己开过店，在厂里打过工，送过快递送过外卖，从来没交过公积金。你上去跟厂里说我要交公积金，那谁还招你啊，肯定招别人去了。”

所谓“自愿”与否，实际上是部分劳动者在企业面前缺乏话语权，在有可能不交的情况下，企业自然缺乏缴纳动力。而在经济欠发达地区，用工关系更为复杂，不交公积金的情况也更为常见。

时代周报记者注意到，11月1日起，包头市正式受理灵活就业人员缴存住房公积金业务，当天共有370多名灵活就业人员办理了住房公积金缴存开户业务。

但王雨表示，自己不会去开户：“钱还是拿在自己手里踏实。”

是盈是亏？

不管自愿与否，现实生活中，不买公积金的并非少数。

根据《全国住房公积金2022年年度报告》，2022 年，住房公积金实缴单位452.72万个，实缴职工16979.57万人。

而截至2022年，全国在职职工为4.02亿人左右，即公积金覆盖率为42.2%。

在部分经济发展相对较缓的三四线城市，公积金覆盖率相对更低。

最近因大学生预缴公积金政策引发争议的周口就是代表城市之一。

11月24日，周口市住房公积金管理中心推出新政，在校大学生开设个人账户后，每月需预缴1008元，连续缴存半年以上，毕业后五年内可享受贷款额度上限为60万元的优惠政策。

业内普遍认为，此举主要是鼓励大学生未来在本地购房，但有“超前”之嫌。实际上，细看周口去年的公积金报告就可发现，当地公积金普惠率还处于很低的水平。

作为河南第三人口大市，周口有881万常住人口，而2022年公积金缴纳职工数量仅有38万人，缴存额居河南全省倒数第三。交的人少，用的更少。

2022年，周口住房公积金提取率仅36.66%，在河南全省位列最末。

再以经济整体较发达的江苏省为例，根据该省2022年公积金报告，实缴职工数最多的城市为苏州和南京，均为新一线城市。

如果按照实缴职工数和该地常住人口之间的比例简单计算，除了二线城市徐州，江苏7个三线城市的公积金缴纳比例均低于一、新一线和二线城市。

从我国住房公积金制度起源来看，其脱胎于单位分房制，借鉴了新加坡的中央公积金制度，在1999年以《住房公积金管理条例》的形式确立下来。

公积金作为职工个人的住房储金，是城镇居民实现住有所居的重要保障。其本质相当于个人强制储蓄。

使用公积金贷款购房，是公积金最“合算”的用处。

一般来说，各地会明确公积金最高贷款额度。

目前，首套房公积金贷款五年期以下利率为2.6%，五年期以上为3.1%。相应的五年期以上商业贷款大约是4.2%左右（各地根据政策有所差异），不少三四线城市首套房贷款跌破4%。

“以前房屋市场好，拿公积金贷款比商业贷款低将近2个百分点，现在商业房贷也越来越低，房价不涨反跌，交公积金自然不愿意了。”在包头做律师的左微在采访中对时代周报记者说。

那么，如果缴存者暂时不使用公积金进行贷款买房，缴纳公积金是盈是亏？

浙江大学光华法学院副教授钟瑞庆给时代周报记者算了一笔账：按照规定，单位和个人最高可各交工资12%的公积金，对于个人来说，收益主要是免税收益，比如月入10万元，对应部分的最高税率是45%，而公积金部分不需要交税。

而按照目前规定，住房公积金免缴个人所得税，但有最高限额，为当地月平均工资的三倍的24%。

假如当地月平均工资为1万元，则有1万*3*24%即7200元的部分可以免征个人所得税，免税收益则有7200*45%，即3240元。

由此可得，公积金制度带来的收益取决于工资的税率，如果工资未达到个税起程点，则无法通过公积金获得免税收益。这部分免税收益也并非完全由个人获得，还需要考虑到公积金管理中心的利率低于市场平均，即公积金存放时间越长，牺牲的利息就越多。

目前，职工住房公积金账户存款利率按照一年期定期存款基准利率执行，即利率为1.5%。而国有银行活期存款利率约0.2%，三个月定期在1.5%左右，五年期大约为2.65%。

提取之别

在采访中，多数不愿意缴纳公积金者的理由是，公积金提取难度大，“真正到手的才是自己的钱”。

据时代周报记者了解，各地提取公积金的政策并不完全一致，租房提取是比较常见的模式。

一般来说，租房提取都要求职工本人及家庭成员在本地没有房产。

以一线城市为例，深圳市住房公积金管理中心在今年10月发布新政，无房的缴存职工办理租房提取，每月最高可以按申请当月应缴存额100%提取，职工通过“粤省事”等小程序即可线上办理。在此之前，每月最高提取额度为缴存额的65%。

2022年，深圳共有252.85万缴存职工办理了租房提取业务（实缴职工总数为718.86万人）。其中，非深圳户籍的新市民职工和35周岁及以下的青年人职工占比达九成以上。

而以内蒙古赤峰为例，租房提取需要公积金中心出具无房证明后在线下窗口办理提取，且每间隔12个月在本人账户提取租金不超过8000元。按月计算，每月可以提取的金额不超过667元。

周口则在今年4月提高了租房提取额度，对于有租赁合同的，提取额度不超过实际已支付的租金；无租赁合同或租赁合同未登记备案的，提取限额执行每人每年不超过6000元。

按照《住房公积金管理条例》，除了常见的购房和租房提取，职工只有在建造、翻修、大修自住住房、离退休、出境定居等情况下可以提取公积金。

这对于有房无贷，也无租房需求的职工来说，基本上只能等到退休才能提取了。

“强制”与否

在部分经营者看来，不给员工缴纳公积金是“效益”更高的选择。

在浙江某三线城市经营个体工商户的李三华给时代周报记者算了一笔账：他有三个员工，双方约定的工资是每个月六千元。五险都算上，企业需要缴存的比例达25.7%，也就是1542元，如果公积金再按照5%最低的缴存标准缴存，则需要300元。

“说实话负担不起，小店基本都不交的，员工从来也没有说过要交。如果一定要交，只能说工资放低一点嘛。”

那么，企业给员工缴纳公积金是否是强制性的？

如果在搜索引擎上输入以上问题，会得到一个铿锵有力的“是”。在社交媒体上，也有不少帖子教劳动者在遇上不缴公积金的单位时如何维权。但在实践中，“公积金是否强制”依旧众说纷纭。

为此，时代周报记者咨询了几个地区的住房公积金管理中心。上海住房公积金管理中心的工作人员回复，企业如果遇到非农户口的职工，必须强制缴纳公积金，如果是农业户口的员工，单位自行决定交还是不交。如果未交，员工后续进行投诉的话，肯定会要求单位追缴。

对于员工个人表示自愿不缴纳的情况，该工作人员表示：“国家政策高于个人意愿。”

江西上饶公积金管理中心的工作人员则表示，企业是否交公积金是企业自己决定的，管理中心没有强制约束力。

“管理中心肯定是鼓励企业交，但不能强迫企业交。如果签合同的时候约定了交五险一金，那是要交，但不是管理中心约束的，后续要举报找我们也没用，要找劳动局劳动仲裁之类的。假如企业人数少于三人，达不到开户条件，想交都交不了。”

北京卓纬律师事务所合伙人孙志峰律师分析，公积金缴纳属于强制性义务。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。

相应的，该条例第三十八条规定了单位补缴或少缴住房公积金的法律责任。

他指出，从以上规定可见，公积金具有强制性、义务性和专项性，不缴、少缴的，通常属于违法情形，员工有权要求住房公积金管理中心核查并责令限期缴存。

“实践中，各地对于住房公积金缴纳要求存在差异，比如部分地区规定农村户口人员可不强制缴纳。”孙志峰对时代周报记者说。

在他看来，造成各地区别的原因主要是经济和用工机构存在差异，一是各地方经济发展存在差异，不同区域企业承担用工成本能力存在较大差异。

二是公积金使用情况存在差异，公积金使用者大多集中于大城市，偏远或农村地区客观需求不足。

三是用工生态存在差异，大城市劳动者与用工单位之间法律关系，以及该关系下的用人单位和劳动者之间权利义务内容已经成为普世价值，但中小城市或农村用工关系更为复杂，形成稳定的符合法律规定劳动关系并不一定如大城市一样占据绝对比例。

四是城市与农村在社会保障方面存在客观和制度层面的差异。

难题何解？

由此看来，缴纳公积金强制性低、提取手段少且难、房地产市场低迷，是三四线城市公积金面临难题的主要原因。

那么，唤醒“沉睡的公积金”，有何解法？

首先是强制性问题。如今的住房公积金制度虽有强制为名，但强制之实方面仍有提升空间。中国社会科学院财经战略研究院副研究员高广春认为，当下，关于住房公积金的制度性规范就是《住房公积金管理条例》，该条例为行政法规，立法层级不够高，即使不考虑提高其立法层级也应尽快扩大其涵盖范围。

值得一提的是，近年来住房公积金制度也在不断的改革中。《住房公积金管理条例》修订版在2015年开始征求意见，增加了租房、交物业费等提取条件，并在2019年正式通过。

2020年前后，公积金“存废”之争曾引发热议。

当年5月18日，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提到“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度”，公积金以改革为主的大方向由此明朗。

在2021年初发布的“十四五纲要”中，提到要改革完善住房公积金制度，健全缴存、使用、管理和运行机制。

方便公积金提取是改革的一大方向。河南周口、安徽合肥、河北辛集、贵州安顺等地都是在今年发布公积金新政，提高了租房提取的金额或简化相关手续，让部分职工的租房提取不至于成为“镜花水月”。

业内专家建议，未来，应该允许公积金在更多渠道使用，如从人性化管理角度考虑，允许因大病、突发事件等原因造成生活严重困难的缴存职工提取住房公积金。曾被我国借鉴的新加坡中央公积金制度也主要有三种提取方式，即医疗费用、住房和退休。

在近两年的房地产市场低迷期中，住房公积金也频频被寄予厚望，成为地方政府使用最多的政策工具，包括调低公积金贷款首付款比例、提高公积金贷款额度、放开“商转公”和异地贷款限制、允许提取公积金作为首付款等。

截至2022年年末，住房公积金缴存余额92454.82亿元，接近十万亿规模，已经成为促进住房消费不可忽视的力量。

然而目前来看，虽然三四线城市是出政策最积极的区域，但房地产市场尚未完全恢复。

根据中指研究院最新发布的《百城价格指数报告》，新建住宅方面，11月三四线代表城市房价同比下跌0.47%，梯队内近8成城市房价同比下跌；二手房方面，三四线代表城市二手住宅价格同比下跌3.76%。

归根到底，三四线城市产生公积金难题的原因，还是地方经济和人口外流。

“无论是私营企业还是灵活就业人群，其中的焦点症结在于收入水平低。低收入水平人群的存在是收入分布的规律使然，需要公共政策通过转移支付等再分配的方式进行缓释。由此，应对主线应该是公共政策支持，除了各种可能的诸如暂时缓缴、少缴、迟付等减压政策外，财政还应拿出真金白银助力推动。”高广春说。

他建议，财政可以出资建立住房公积金普惠运行基金，并在全国范围内通过竞争机制，遴选专业投资机构进行管理。

（应采访对象要求，本文的小许、柳元、王雨、李三华为化名）

本文来自微信公众号：猛犸工作室 （ID：MENGMASHENDU），作者：王晨婷，编辑：梁励