改革开放40年：红“楼”梦的变迁史

40年，中国房地产市场从无到有，从小到大，开创了一个个“第一”，且在不断的发展和完善中呈现出勃勃生机。本文来自微信公众号：中国经济信息杂志（ID：ceinews），作者：宋慧芳。

从1978年到2018年，两代人的时间，中国城市面貌的变化是翻天覆地的，如今对比核心城市以及国家级大都市也并不逊色。40年，中国房地产市场从无到有，从小到大，开创了一个个“第一”，并以前所未有的速度迅速崛起。

一方面在住房制度改革和土地使用制度改革的推动下，房地产市场体系已基本健全，住房保障体系正在逐步完善。一个商品化、市场化、社会化为主体的城镇住房制度已经建立，一个依靠国家、社会、职工个人和所在单位多方积极性，资金既有投入又有产出的住房建设和分配运行机制已经基本形成，一个“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度正加快建立。一系列的改革和变化使房地产业呈现出可持续发展的勃勃生机。

1978年12月，邓小平同志在党的十一届三中全会上作重要讲话。 摄影/郭占英

住房紧缺

居者有其屋。多少年，多少人在为这个梦想而努力，房子始终倾注着人们无限的希冀与憧憬。千百年来，人们对住房的追求从未间断，华裔学者杜维明曾把中国的住房比喻成一部最缠绵的红“楼”梦。但是，在新中国成立的很多年里，中国人却是“居者忧其屋”。

“40年前，我们一家十几口人就挤在位于永安里的20平方米的一间平房中。”回忆起40多年前的情景，北京居民柴奶奶记忆犹新，一家十口人，除了七个儿女外，柴奶奶的婆婆也住在这个大家庭里。

深圳河畔渔民村有35户人家，五十年代住破木房，六十年代住矮瓦房，七十年代住简陋房，来源：人民日报。

20世纪70年代，城镇居民解决住房问题还基本停留在“等、靠、要”三个字上。“等国家建房，靠组织分房，要单位给房。”据柴奶奶回忆，当时的福利分房依据的是职工在单位的工龄、职称，还有工作年限等综合评分。“想分房要论资排辈。”所有人都期盼着单位分房能尽快轮上自己。

“这样，问题就出来了，效益好的单位和个人就能分到房子，效益不好的单位和个人很难分到房子，造成了贫富差距。另一个现象就是租金很低，每平方米只有一毛钱左右，也就说在一套房子里面，养一只老母鸡，老母鸡生下的鸡蛋就是足够交房租了。”中国房地产研究会副会长顾云昌此前在接受采访时形容当时的住房制度现状，“这影响了住宅的良性循环，实物分配的住房制度必须改变。”

改革开放以前，我国的住房制度是福利分房制度，绝大部分城镇居民的住房是租赁单位或房屋管理部门的房屋，仅少数居民拥有自己的房子。人口多、住房面积小、 三代同居一室是当时住房条件的真实写照。来源：新浪图片。

“这些房租，连旧房子的维护都不够，更不用说建新房了。”住房制度改革研究专家、曾任国务院住房体制改革领导小组办公室主任的张元端说。

一边是亟须改善的住房条件，一边是捉襟见肘的财政难题，站在1978年的起跑线上，关系民生的房子问题，成为决策者不得不面对的棘手问题。特别是在1979年大批知青回城后，住房紧缺的问题日益尖锐。

面对巨大的压力，一些城市针对急需大量房源的情况，提出了实行住宅建设与城市改造相结合，统建与自建相结合，新建与挖潜相结合，逐步改善人民群众居住条件的建议，得到了中央的支持，住宅建设步伐由此而加快。

住房改革实践开启

我国住房制度改革实践始于1979年，属于新建住房全价出售，至1991年住房制度改革，经历了公房出售试点，提租补贴试点和全面起步三个阶段。

第一阶段，公房出售试点，1979年，当时的国家城建总局决定试行把新建住房以土建成本价向居民出售，选择西安、南宁、柳州、桂林、梧州五个城市进行试点，并从国家补助的住宅建设资金中，分别拨给陕西、广西一部分资金。

“当时每平方米建筑面积售价仅为120元至150元，但是相较于当时职工收入水平和较低的房租，以及售房的有关政策不够配套，人们仍然感到买房不合算，开始登记购房的人不少，而标价后交钱买房的人却不多。”到1981年，虽然全国已有23个省、自治区、直辖市的60多个城市开展了这种新建住房出售工作，但总共才出售了36.6万平方米。无论进展如何，1979年还是顺理成章地成为了我国住房制度改革的起步之年。

然而，改革开放之初，在制度和市场都处于一片空白的情况下，改革的每一步都是摸着石头过河。

1987年12月1日，在中国特区深圳首次揭开公开拍卖土地使用权的面纱，此次土拍过程共持续了17分钟，原深房公司总经理骆锦星代表公司以525万竞得东晓花园地皮。

1980年4月2日，邓小平同志发表了《关于建筑业和住宅问题的谈话》，提出“城镇居民可以购买房子，也可以自己盖，不但新房子可以出售，旧房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款。”随着邓小平同志把房子定义为商品。土改和房改同时被推动，房地产正式成为了一个产业。

敢为人先的广州人苦于有地没钱，于是率先决定引进外资在东山区进行试点，促成了东湖新村的建设。深圳从1980年开始推出以收取土地使用费为主要内容的土地使用制度改革，首开国有土地有偿使用之先河，其意义尤为重要而深远，影响整个中国。从土地的无偿划拨到有偿使用，合作开发，深圳特区的拓荒者初尝了市场经济的甜头，掘到了起步创业的第一桶金，也拉开了房地产商业开发的序幕。

土地活了，深圳热了，资金来了，发展自然就快了。在特区最初的几年里，深圳用收进的逾十亿元的土地使用费，建成了一大批交通、能源、通讯等基础设施工程，为后来的城市发展打下了坚实的基础。

尽管改革开放以来，国家投入了大量资金用于住宅建设，但福利住房制度仍使住宅产业难以形成合理积累、循环发展的机制。城镇住房的供需矛盾并没有得到根本解决。

土改制度先行

土地是房地产开发的基础，要想发展房地产，首先要解决的便是土地制度。300多年前，英国人威廉·佩第爵士留下一句经典名言：“土地是财富之母。”

然而，当时多占少用、占而不用等现象十分突出，土地资源浪费极大。国家从土地上得不到收益，城市建设缺乏稳定的资金来源，导致经济发展越快，城市建设欠账越多，财政越困难。为冲破土地无偿、无期限、无流动使用的禁区，1982年，深圳特区开始按城市土地的不同等级向其使用着收取不同标准的使用费；《深圳经济特区土地管理暂行规定》自1982年1月1日起施行。

颇具中国特色的一种住房样式——“筒子楼”，来源：新浪图片。

1987年11月，国务院批准，国家土地局确定深圳、上海、珠海、广州、天津、厦门、福州等城市为城市土地使用制度改革试点城市，由此我国土地使用制度改革正式实施。

深圳市委、市政府立即决定再跨一大步，举行公开拍卖。

在改革开放的第9个年头，1987年12月1日，在中国特区深圳首次揭开公开拍卖土地使用权的面纱，此次土拍过程共持续了17分钟，原深房公司总经理骆锦星代表公司以525万竞得东晓花园地皮。这一“拍”，让中国土地商品化实现了历史性的突破。这一场拍卖，破天荒的将土地所有权与使用权分离，这是对传统土地管理体制的重大突破，引起了国内外极大的关注。

次日，国内和香港各大报纸均在头版报道：“这是新中国自1949年成立以来的空前壮举，也标志着中国大陆的改革开放进入了历史新时期，是市场经济的一个里程碑。”

仅仅两个多月后，福州敲响了“第二槌”。1988年2月11日上午，福州以458万元成功拍出五四路一块写字楼用地，这是国内首次向外商公开拍卖土地使用权。

1988年4月12日，第七届全国人大第一次会议修改了《中华人民共和国宪法》有关条例，将原来《宪法》中禁止出租土地的“出租”二字删去，并规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”接着《土地管理法》也按此进行了相应的修改，规定“国有土地和集体土地的使用权，可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度。”自此，我国的土地的禁锢终于完全放开。

房地产专家、原中国房地产协会副秘书长王平认为，这是中国土地商品化的历史性突破，没有那“一拍”、“一改”，就没有今天的中国房地产市场。同时，国有土地使用权有偿转让政策的推行，实现了国家对城市土地所有权使用经济价值，同时，为土地这一生产要素进入市场流通奠定了政策基础，也为政府的财政收入做出了贡献。

不过，王平指出，虽然有了“一拍”、“一改”，但从1987年直到2001年国家住房货币化改革之前，深圳的土地拍卖进展并不顺利。据《1997年深圳房地产年鉴》显示，截止1996年底，深圳市国土部门共签订出让0.7%。从1987年-1998年11月间，深圳通过拍卖出让土地仅有7宗，与2001年后每年都超过10宗拍卖地相比，有天壤之别。

房改序幕拉开

仿佛是和南方经济特区深圳遥相呼应，北方海滨城市烟台在1987年率先打响了全国房改“第一枪”。

新年的第一天，烟台市住房制度改革开始模拟运行。同日，《中华人民共和国土地管理法》正式实施。第二天，国家计委、建设部、国家统计局联合发出《关于加强商品房屋建设计划管理的暂行规定》，决定自1987年起，各地区的商品房屋建设纳入国家计划。

1985年，结束长达近20年在电子工业领域和中国残疾人福利基金会的工作生涯后，俞正声就任烟台市委副书记，并从1987年开始担任烟台市委副书记、市长。就在俞正声上任后不久，烟台率先展开新中国成立以来最关键的住房制度改革，重担落在了俞正声及当时烟台市政府的肩上。

1989年北京市首批职工购公房领房证，来源：新浪图片。

“当时之所以选择烟台，有几个原因：城市是中等规模、公房比例较高、经济条件较好、改革意识强烈等。”业内专家回忆道。

一直以来，俞正声对住房制度改革的坚定态度和不断推动，来自于最初对改革必要性的深刻认识。他表示，改革开放以来，国家和企业用于住宅的投资约占国家基本建设总额的百分之十几，这么大的投资回收不了，严重拖了经济建设的后腿。

1987年8月1日，烟台市以“提租发券，空转起步”为特征的城镇住房制度改革试行方案，经国务院正式批准实行，成为我国城市住房制度改革试点城市中第一个出台的方案。这一改革，向住房商品化目标迈出了关键的第一步。《中国经济信息》记者通过查阅资料发现，其基本模式是，烟台将公房租金从原来的0.10元/平方米左右，提高到1.28元/平方米的准成本水平。考虑到大幅提租老百姓承受不了，烟台同时按标准工资23.5%的系数给租住公房职工发放住房补贴券。

这一改革向住房商品化目标迈出了关键的第一步。

也正是从1987年8月1日这一天起，烟台市出现了大房换小房，租房要买房的新动向，1987年10月22日举办的烟台市区住宅交易调换大会，更把烟台人住房商品化的观念深化了一层。“从早七点到晚八点，人流如潮水一般涌入烟台工人文化宫内，会场挂着数以万计的买房换房条幅，连四周临时拉起的250平方米的篷布也被见缝插针地贴满了买房换房的公告，交易大会会期四天。”据当地居民陈焕义回忆。

“也就是在这次住宅交易条款大会上，我买到了自己的房子，当时的激动与喜悦真的是无以言表，从此我有了自己的房子，来得如此之快，有些难以置信，以至于晚上睡在床上都还在心里一遍又一遍的问，这房子真的是属于自己吗？”陈焕义说。

1987年11月，烟台市城市住房制度改革方案在芝罘区正式实施，1995年10月《烟台市深化住房城镇住房制度改革方案》出台，标志着烟台市城镇住房制度改革全面深化，旧的住房福利性分配体系逐步废止。

对于烟台打响的全国房改“第一枪”，更多业内人士都给予极高的评价和认可。在总结房改的思路上，俞正声曾对外明确表示，“住房改革的思路还是邓小平同志在1980年那次重要谈话中所讲的，主要内容是新房老房都要出售，可以分期付款，提高房租，被低收入者补贴。”

1988年1月15日至18日，第一次全国住房制度改革工作会议在北京召开，时任国务院秘书长的陈俊生宣布：“住房制度改革从现在起正式列入中央和地方的改革计划，并在全国分期分批展开。”

同年2月，国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。方案的出台，标志着住房制度改革进入全面试点阶段。至此，我国掀起第一轮房改热潮。

调整中缓慢推进

从实际情况来看，现代意义的中国房地产市场的启动应该始于1989年。当时，基本上是国有企业一统天下，所建项目也大都为关联的国家机关、企事业单位自用住宅，只有极少量商品房和外销公寓。

1998年，“福利分房”时代宣告终结，中国房改进入实质性阶段的一年，中国的住房分配，完全走上了商品化的道路，来源：新浪图片。

1989年2月15日，北京首次公开出售商品房，揭开了住房商品化的大幕，北京市房地产交易所门未开，已有上千人等候，这里有住房困难户，有些属于观望者，这次出售商品房350套，每平方米最高2000元，且都是黄金地段，350套商品房，仅有250套房被登记预订。

1989年6月，天津川府新村，无锡沁园新村，济南燕子山——建设部第一批三个“城市住宅小区试点”已建成，就成了房地产业内关注的焦点，参观考察者络绎不绝，三个小区成为那个阶段中国住宅建设的样板。

随着建设部试点规模不断扩大，在此后的十年里，第二、第三、第四、第五批城市住宅小区建设试点工作先后在全国范围内铺开，同时，各省、自治区、直辖市也相继进行了省级试点工作。至1999年，全国部级试点小区108个，省级试点小区420个，建筑面积约为8400万平方米，分布在全国27个省、自治区、直辖市。

1992年，邓小平同志南巡深圳视察后，发现特区搞市场经济建设之后城市的面貌有了翻天覆地的变化，其中房地产开发非常成功，他认为开发区的经验值得向全国推广。于是由沿海城市一带开始展开，特别是在海南、北海、广州、深圳等这些大城市。但时间不长，海南的房地产市场形成了严重的泡沫。

1993年时任国务院副总理的朱镕基到海南视察，发现海南的房地产市场已经失控，主要是土地市场迅速形成了非常严重的泡沫。于是他发表讲话：宣布终止房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业。第二天，国务院发布《关于当前经济情况和加强宏调控意见》16条强力调控措施。中国楼市的“第一个黄金十年”（1984~1993年），随着“国16条”的横空出世，画上句点。针对房地产出台的16条调控措施，首次对房地产市场进行大规模清理整顿，中国的第一个房地产泡沫（海南）随之破灭，也因此中国的第一批地产人诞生（潘石屹、冯仑、易小迪、王功权等）。

多个城市房地产泡沫的相继破裂，使我国楼市在经过巅峰后，迅速跌入谷底，步入严冬。经历过波折，方能见彩虹，1994年，我国颁布《城市房地产管理法》，这标志着中国房地产法制逐步成熟，地产、房产分开立法逐步走向房地产一体化立法。

不过，银根收紧后使刚刚起来的房地产市场立马遭到重创，造成的结果是从1993年下半年到1998年上半年，中国的房地产市场始终波澜不兴。

商品房进入视野

相对于那些因房地产泡沫破裂而近乎绝望、欲哭无泪的人，提前从海南逃出来的冯仑、潘石屹等六个合伙人则气定神闲，寻找着下一个机会。 

直到1997年，亚洲金融危机爆发不久，我国宣布实行宏观政策重大转向，其中包括实施积极的财政政策。在扩大内需的过程中，迫切需要一个活跃的房地产市场。而当时的中国房地产市场还处于起步阶段，对中国内需的带动作用还处于促进和形成阶段。当时掌控中国经济大局的朱镕基副总理高瞻远瞩，盯上了住宅建设，他认为必须尽快启动住宅消费，用它来拉动中国经济。自此，房改进入筹备和研讨阶段。

随着国家对于房改的积极作为，很多开发商却在1998年上半年都熬不下去，把土地纷纷卖掉退出市场。但是到了1998年6月左右，政策面开始发生变化，国家出台了一系列的刺激房地产发展的政策。在新中国延续了近半个世纪的福利分房制度寿终正寝，开始向住房分配货币化过渡，市场化的“商品房”成为城市住房建设的主题。这意味着所人们要取得住房，都要到市场上去买房，通过市场来解决住房问题，这种政策使得有效需求在短期内爆发，并大幅快速上升。

尽管前有国发23号文吹响终结福利分房的号角，后有国发10号文提供实施方案，但实际上福利分房的末班车并没有在1998年驶入终点。

在购买了自己的住房两年后，北京某事业单位28岁的职工陈康有些后悔了。原因是只有五年工龄的陈康眼看在本单位“最后一次福利分房”中无望，在女友的嗔怪下，一狠心在北京经济适用房的样板——回龙观小区购买了经济适用房。尽管位置偏远，但是小区规划完整，且单位售价不高，才2000多元。女友很满意，同事们也对他小小年纪就当上了“业主”很是艳羡。可是没想到，福利分房的“末班车”犹未了，在市区好得多的多的地段，有些单位各种方式建房、“分房”仍在继续。新建的房子向职工出售时大大低于市价。相比之下，当初抢购场面颇为火爆的天通苑、回龙观的房子在二级市场的售价反而时有贬抑。

这不仅仅是北京市特有的现象，而且也是全国范围内现实的缩影。然而，改革的实践并未能按照理论的设计运行，在相当长的时间里，各种准福利性质的“分房”又改头换面地登上历史舞台。

住房制度不断改革，住房质量也在不断提升。

一种由单位在自有土地上建设，并以低于市场价格的低价售给内部职工的房子，当时的单位都称之为“单位自建经济适用房”。但房产商认为，再此面具之下的仍是一张“福利分房”的老面孔。部分业内专家在接受采访时指出，从1998年以来，官方的政策始终为这种住房“留有口子”。改革设计者在提出住房货币化目标的同时，即提出可以“发展集资建房和合作建房”，以保证大多数中低收入家庭的住房需求。

但令政策制定者始料未及的是，这个善良愿望却在不断演变中，开始被逐渐膨胀的部门利益所置换，发展成后来的“准福利房”。至2003年，不同种类的以经济适用住房名义报批立项、由单位自行建造并定向出售的住房，已逐渐形成一定规模。

也许是看到了集资建房的种种危害，2003年，国务院在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，要求任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。

2006年8月，建设部联合监察部、国土资源部发布《制止违规集资合作建房的通知》，叫停党政机关集资建房。

广大的平民百姓没有任何特权可以享受，他们只能到市场上去花钱购房，拓展“生存空间”。自1998年开始，越来越多的家庭搬出了合住的大杂院，告别了筒子楼里阴暗潮湿的过道。改变在不经意间发生，单位不分房了，只好买商品房；买不起，可以分期付款……不知不觉间，人们开始了透支性消费，“花明天的钱，圆今日的梦。”

于是1999年至2003年为中国房地产业高速增长期。2003年到达高峰，暴露出房价过高、结构不合理的问题，导致严重的社会矛盾，房地产业成为社会关注的焦点。

建立长效机制

无论从哪一个角度看，中国部分城市房价过高是一个不争的事实。不仅是普通老百姓买不起房子，中等收入群体也感觉很吃力。在高房价的挤压下，越来越多的家庭为了一套房子耗尽了一生的财富，甚至是几代人的积蓄，这已经成为了社会不可承受之重。

2004年开始实施宏观调控，主要特征是收紧土地与信贷两个闸门，以调控供给为主。回顾过去的经验，国内宏观调控在预期管理上总是不尽如人意，从2008年次贷危机后，经济增长乏力，实行宽松政策，经济不见起色，在配合以房地产宽松，最后房价快速上行。而后又再重拳调控。再陷入紧缩，经济停滞，再次启动宽松，祭出房地产。久而久之，中国房地产始终在“宽松-调控”之间进行循环，且房价越调越高。

鉴于全国房价高居不下的状态，从2016年开始,中央对于房地产市场的调整更加合理。在当年的中央经济工作会议上，提出“房子是用来住的,不是用来炒的”这一说法在党的十九大报告中再次被强调。2017是中国住房制度改革的又一重要转折点,启动了租购同权、租售并举、集体土地试建设租赁房等,被业内视为“二次房改”。

前不久,经济学家马光远撰文称：

“中国房地产目前面临的诸多难题,靠调控是无法解决的……当房地产的主要矛盾已经进入到市场快速发展与制度建设的滞后之间矛盾的时候,通过启动二次房改,对阻碍房地产发展的诸多制度障碍予以消除,是唯一的选择。”

自2010年以来，我国房地产市场已经至少经历了3轮调控，对房地产企业的销售限制越来越严厉，对房地产市场的干预程度越来越深。其主要调控手段经历了从限购、限贷、限价、限售不断升级的四个阶段。

经过近两年来严厉的调控，目前我国的房地产市场接近冻结状态，房价维持稳定，成交比较清淡。但目前的地产调控仍然面临着政策持续性的问题，这是因为过去常用的调控手段多为通过限购、限贷等方式，从需求侧着手调控，无法从根本上解决房地产市场的供需矛盾。因而往往只能持续1~2年时间。

从实际效果来说，调控效果并不理想，尤其是一线城市房价涨幅巨大，从2010年6月到2016年11月，一线城市（北上广深）百城住宅平均价格上涨了94%，接近翻番。我国对建立房地产长效机制的需求非常迫切。

“租购并举”是我国房地产长效机制中的核心政策，国家政策大力推动为住房租赁行业的崛起带来大机遇，当前并不发达的租赁市场和较低的机构化渗透率水平也为未来住房租赁巨头的诞生提供了大机会。

我们相信，这个行业目前正在蓬勃发展的初期，虽然还有很多问题需要后期在实际操作中不断改进完善，但其确确实实可以解决目前住房市场中的最大痛点，属于产业空间巨大与政策高度很高的双击选择。

对于房地产业未来的发展方向，中国房地产业协会原副会长、民政部养老服务业专家委员会委员朱中一在接受《中国经济信息》记者采访时指出：

“要正确处理住房的经济属性与民生属性的关系，突出其民生属性，以满足新市民（包括原市民中新参加工作和新成家的市民）的住房需求为主要出发点，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，协调推进与住房制度匹配的金融、土地、税收等制度的改革与立法工作；建立健全基础性制度和长效机制，继续实施并完善差别化调控，落实地方主体责任，坚持因地因城施策，促进市场平稳健康发展，让更多市民安居宜居。”

本文来自微信公众号：中国经济信息杂志（ID：ceinews），作者：宋慧芳。