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2019-04-23 17:35
剖析城镇化建设任务,透视今后主攻方向

本文来自微信公众号:谈股问君(ID:lishaojunPhD),作者:李少君、钟玲,头图来自:东方IC


1. 2019年新型城镇化建设任务新增要点


今年新型城镇化建设任务在延续过去推进的主要路线上,侧重点有所变化。4月8日,发改委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》,从加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展等五个方面着手,设定了22项今年重要工作任务。自2016年国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》以来,已连续第三年发布当年的新型城镇化建设主要任务。总体要求上,提升城镇化率作为主要的量化指标,要实现“常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上”。农业转移人口落户继续被放在任务首位,其他如城镇布局和建设则以此为核心,强调大小布局和各自定位,以融合发展实现新型城镇格局。整体来看,今年的建设方向仍然延续了此前推进的主要路线,但在具体规划上出现了部分调整。


对比2017年和2018年的建设任务后,我们发现今年除不再单独列出制度改革这一项以外,部分具体规划在前期成果的基础上出现了调整,主要表现为以下九个方面:


1.1.放宽对大城市落户的条件,和增加超大特大城市落户规模,并对居住证配套公共服务和便利项目的扩大给予鼓励,如医疗、养老、婴幼儿照护、教育等。


1.2.城市群规划中新增对成渝城市群建设的关注,提出要“培育形成新的重要增长极”。同时,首次提及天山北坡和滇中两个边疆城市群,要求加快出台发展规划。


1.3.城镇空间布局和产业调整都分别针对不同大小的城市制定发展目标,并首次在政府文件中提出对“收缩型中小城市”瘦身强体,盘活存量。


1.4.都市圈建设的重要度提升,不仅在部门分工上要求做好落实,更提出需编制专项规划。实施上,新增对都市圈内税收分享和征管协调的推动构建,以及城乡建设用地的跨地区调剂。


1.5.交通运输网络建设的单独成项,要求建设“前瞻性的综合交通运输网络”,并明确提出具体区域加强方向。


1.6.城市基建中,对污水治理的行动再提升,提出“启动城镇污水处理提质增效三年行动”。


1.7.教育、医疗布局下沉,新设和搬迁的职业院校以及三级医院将更多布局中小城市,同时建立市、县、乡镇医院的帮扶机制。


1.8.城乡发展重视要素自由流动和融合统筹,对农村土地、集体资产、基建、产业和消费推行改革衔接。


1.9.城市投融资机制中增加地方政府债券发行支持,重视盘活存量优质资产,并推进地方融资平台公司市场化转型。


2. 聚焦新型城镇化发展方向


新型城镇化推进工作一直在动态调整中不断前行,2019年工作任务九大新增点反映出接下来一段时间内发展的四大趋势。2014年的政府工作报告中提出“推进以人为核心的新型城镇化”,并指出将在今后一个时期着重解决现有“三个1亿人”问题,即促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。随后的3月16日,《国家新型城镇化规划(2014-2020年》出台。该政策设定了2020年城镇化水平、基本公共服务、基础设施等量化指标,并从农业转移人口市民化、城镇化布局和形态、城市可持续发展能力、城乡发展一体化、城镇化发展体制机制五个方面部署具体工作。2016年,国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,在此前工作取得进展的基础上,针对存在的问题进行了政策上的微调,在落户政策、城市功能建设、中小城市和特色小城镇培育、土地利用机制等方面进一步细化。



2019年城镇化建设重点任务依然以《若干意见》中的方向为主,但新增的9个变化也反映出当下推进的侧重点。结合整体发展趋势来看,我们认为新型城镇化建设在今后一段时间将主要聚焦四个方向:农业转移人口落户、城市群布局及都市圈融合、公共服务覆盖扩围、城乡要素的自由流动。


2.1. 农业转移人口落户


今年的建设目标中,明确指出要“实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上”。根据国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示,截止到2018年末,我国的常住人口城镇化率为59.58%,户籍人口城镇化率43.47%,接近《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中设定的60%和45%左右的目标。据《人民日报海外版》报道,今年1月发改委数据显示,目前全国31个省及新疆生产建设兵团已全部出台户籍制度改革方案或意见。政策的顺利实施将有望使得常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率目前提前达到



对于农业转移人口落户政策2019年最大的突破点在于大城市的放开以及超大特大城市的规模增加。今年的建设任务中,对于人口落户政策的放开从前期的中小城市转向了大城市,并对超大特大城市也提出了“精简积分项目、大幅增加落户规模”的目标,而在2018年任务中的超大特大城市还处于以“制定差别化落户条件”为目标的落户要求。根据2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,城区常住人口在100万-300万的为II型大城市,300万-500万的为I型大城市,500万-1000万的为特大城市,1000万以上则为超大城市。按《中国城乡建设统计年鉴2017》中的统计,超大城市只有北京、上海、深圳、重庆,23个省会城市中有4个在特大城市,8个在I型大城市,余下除拉萨以外都属于II型大城市。2017年曾出现杭州、成都、长沙、南京、西安等多个城市因放宽落户政策而出现的“抢人才大战”,明显带动当年户籍或常住人口同比大幅提升。由此可见,落户政策放开将对实际落户效果产生显著正效应






逐步放宽城市落户政策的趋势下,地方配套政策也将加强,大城市城镇化率提升弹性更大。为能使户籍新政达到预期效果,今年的工作任务也从地产、公共服务等方面提出支持政策。常住人口基本公共服务提倡全覆盖,从“随迁子女”的教育、医保、养老、婴幼儿照护、租赁住房、职业培训等多个方向给予支持。土地供给上,新加入了对宅基地“复耕腾退”带来的建设用地指标的探索,“人地钱挂钩”的政策也将激励地方采取吸引“农业转移人口”的措施。因此,在城市逐步放开落户政策背后,其自身资源优势将成为“农业转移人口”选择主要考虑的方向。特大和超大城市由于仍面临积分落户政策,相对全国其他城市更具发展的优势对于年轻人才的吸引力可能更大。而正逐步放开落户的大城市,随着政策推进和公共服务能力增强,将成为本轮新增城镇人口最大来源


2.2. 城市群布局及都市群融合


新型城镇化格局培育重点在城市群和都市圈,国家发展战略相关区域将成为建设领头羊。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中就有提出以“城市群”为主体形态推动大中小城市协调发展,近年来政策关注度更是日益剧增,十九大报告、中央经济工作会议、政府工作报告等都纷纷指出要重视城市群的辐射作用。在2018年11月发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》从区域经济的角度,强调了发展城市群对板块融合的推动作用。因此,正如我们在《顾往观今,觅区域战略发展之机》中提出的,今后几年重要区域中的城市群建设将是奠定区域协调发展的重心所在。



《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》曾指出“要在特大城市建设由中心城区向1小时交通圈地区扩散的一体化发展区域”,但直到2018年才加入到当年的推进城镇化建设的重点任务中。今年2月,发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,将都市圈定义更新为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心,以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”,并力争2022年都市圈同城化取得明显进展,2035年形成若干具有全球影响力的都市圈。2019年城镇化建设重点任务中,新增了对该《指导意见》的分工落实,并同样在都市圈培育方向上,除了基础设施、产业布局、公共服务等一体化规划外,加入了对税收和土地协调的探索。随着接下来相关地方或重点领域专项规划的出台,都市圈一体化建设将进入实质推进环节



城市群建设看战略区域和西部,都市圈建设看一线城市。今年城市群发展任务中,京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大重点区域的加快建设仍然为首。作为国家重大战略中的核心区域,目前除长三角都已发布规划纲要,进入实施期。据证券时报报道,长三角一体化发展规划纲要如今正在征求意见中,而上海也正在与江苏、浙江研究制定长三角一体化发展示范区方案,规划的陆续出台将为该区域带来新看点。除了三大区域以外,今年政府工作报告中提出“制定西部开发开放新的政策措施”这一规划。在刚刚举办的发改委4月新闻发布上,发言人袁达表示《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》已在3月19日被审议通过,目前正在作进一步修改完善。而西部城市群,如成渝城市群、天山北坡城市群也在今年的城镇化建设任务中被重点提及,今年均将出台新的规划举措。因此,城市群建设今年将以京津冀、长三角、粤港澳和西部城市为主。同样的,这些城市群中心城市的都市圈建设也将有望先于其他城市取得突破,形成今后的可推广经验。


2.3. 城市群布局及都市群融合


扩围包括两方面:公共服务覆盖的人群以及公共服务的内容。从今年发布的城镇化建设重点任务中,我们可以看出扩大对居民的公共服务将是今后的一大发展趋势,而这其中包括了对覆盖人群和服务内容两个层面。从覆盖人群来看,一是对城镇常住人口加大居住证的持有情况,使其可以享受城镇居民在公共服务上的便利;二是从城乡融合的角度看,提高对农村居民在公共服务上的覆盖,缩小城乡差距。服务内容上,则是对教育、医疗、婴幼儿照护、养老等进行了完善。


城乡现阶段在公共服务上的针对点不同,城镇重点在于对常住人口提供更全面的公共服务,而乡村的重点在于缩小与城镇在公共服务上的差距。对于移动人口而言,城市基本公共服务的提供情况将影响其选择成为常住人口的意愿。根据《公共服务蓝皮书:中国城市基本公共服务力评价(2017)》中对38个主要城市的调查问卷分析,2011-2017年城市基本服务中,公众对公共住房、基础教育、社会保障和就业、以及公共交通的满意度在公共服务九大指标中相对偏低。今年的城镇化建设重点任务中,对“随迁子女”的教育进一步完善,在民众关注的租赁、保险、医疗、职业培训等方面也继续推进,并增加了“婴幼儿照护”服务的发展。提高城市公共服务质量,提升常住人口的生活便利性将从根本上促进城镇化率的提高



与城市不同,乡村的公共服务建设目标在于缩小城镇差距。为实现2020年全面建成小康社会的目标,建立城乡均等化基本公共服务成为近年一直推进的方向。在《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》制定的农村公共服务提升计划中,分别针对教育、医疗、参保以及养老分别提出今后五年的工作目标。由此可见,这四个方向将是农村公共服务补齐的重点。今年的任务中也包含了这几个方面的建设计划,对保险的建设方向是低保制度的统筹发展,养老的建设方向是养老保险的参保扩面,教育的建设方向是乡村教师的补充,医疗则是增加基层医务人员以及建立医共体等机构新模式。发展进程上来看,加强居民基本保障将是现阶段乡村公共服务建设的中心


2.4. 城乡要素的自由流动


城乡融合发展的先决条件在于打通要素自由流动的通道。新型城镇化建设中的城乡融合发展,指的不仅是基础设施与公共服务等软硬件设施,更主要的是形成城市和乡村资源合理配置的市场。过去劳动力虽然从乡村向城市转移,但由于土地、集体资产等机制原因使得劳动力并未完全与其他要素分割开来,这也就造成了城乡要素无法随市场进行合理配置。因此,无论是为了释放农村劳动力进入城市,还是引导城市人才和资金进入乡村,都需要建立起畅通的流动渠道。今年的建设任务中,对于放开要素流通的试点工作继续加大,尤其是在土地等资产的使用上,如“农村集体经营性建设用地允许就地入市或异地调整入市”,“合规开展农村各类资产抵押融资”,允许“有条件的地区继续探索宅基地使用权抵押”。



推进土地制度改革成为乡村盘活资源的重点,去年底开始出现加速迹象。土地是乡村生产生活的基础,因此推动改革是一个循序渐进的过程,近年来的政策也反映出我国对此的不断探索。2014年的《城镇化规划(2014-2020年)》提出要以“关注总量、严控增量、盘活存量”的宗旨进行土地管理制度改革。2016年的《若干意见》则对土地利用机制进一步完善,从城乡统筹用地、土地经营权流转等方向进行探索。随后每年的城镇化建设任务中,沿着乡村土地资产如何进行确权,如何进入市场,如何引入流动性进行深化成为主要方向。从去年底开始,13届全国人民代表大会常务委员会第七次会议中加大了土地政策相关的探讨,《土地管理法》和《农村土地承包法》修正法案得到审议,《关于金融服务乡村振兴的指导意见》发布,2019年中央一号文件中对宅基地的关注等信号,显示出制度改革开始出现加速迹象。



扩大试点、完善政策是当下乡村土地改革的主要方向。今年,我国从2015年开始实施的33个试点县(市、区)进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革试点的方案将结束,逐步展开对试点经验的总结和推广。今年的一号文件提出要“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革,加快建立城乡统一的建设用地市场”,对于宅基地制度改革则以“稳慎推进”,如先“在2020年完成宅基地的使用权确权登记工作”,“抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见”等。同时,为巩固前期成果,在政策体系的完善上也将加强,“完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系”以及“加快修订土地管理法”也在今年一号文件的规划中。在盘活乡村资源、放开要素市场化配置的整体思路下,乡村土地改革路径将在试点内容和范围的不断扩大中逐渐成型


本文来自微信公众号:谈股问君(ID:lishaojunPhD)国泰君安策略团队,作者:李少君 (lishaojun@gtjas.com) 、钟玲(zhongling@gtjas.com)

本内容为作者独立观点,不代表虎嗅立场。未经允许不得转载,授权事宜请联系 hezuo@huxiu.com
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