一个PPP项目的坠落

本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：杜涛，标题图来自东方IC

“一切都结束了。”

胡华（化名）在话语中难掩自己的失望，为了这个PPP项目的融资整整忙活了两年，现在整个项目进入了社会资本与地方政府的清算阶段。

而这一切，最晚就在6月底或者7月初，都将会揭晓。胡华所操作的PPP项目最终是换个大股东继续存在，还是成为一个空壳？

PPP在经历2017年的行业规范之后，稳定预期成为了市场最大的期盼。胡华从接手这个项目，经历了行业高潮的尾巴，经历行业规范的近两年，最终项目前途未卜。

融资

“尿酸都喝高了，从300喝到了500。”一个项目跟了两年，胡华的笑声中充满了无奈。

胡华来做PPP项目之前是做BT项目的，来操作项目之时，恰逢PPP政策突变，融资环境越来越紧。项目建设在2018年3、4月份就已经没什么进度，原因就是没钱，一是项目融资没有融到钱，二是按照规定政府没有进行同比例注资。

同比例注资的意思是政府和社会资本作为项目公司的股东，应该按照合资协议，规定股份，同比例注入资金。

胡华所在项目公司按照同比例注资的原则，地方政府要注资1.6亿左右，但是地方政府从开始到现在，只注入了5000万。

据胡华了解，项目公司的股东地方政府，已经没有合规来源的资金注入。因为财金23号文要求，对PPP项目公司的资本金来源进行穿透管理，不能以债务资金注入。

23号文是指财政部在2018年3月份印发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。要求国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。

也就是此文，后来饱受质疑。

胡华就提出了自己的质疑，既然项目公司是市场化公司，又凭什么要进行穿透管理，就算对地方政府穿透管理，又为什么对社会资本方进行穿透管理。

“若是进行穿透管理，就失去了杠杆的意义，穿透到本质能够做资本金的就只有储蓄资金和企业的赢利资金了。”一位政府人士告诉记者。

德恒律师事务所合伙人黄华珍告诉记者，财政部的23号文，就是觉得基础设施投资的杠杆太高了，政策的意图是去杠杆，符合政策的大趋势和方向。穿透管理更是要看多种原因，现实操作中，都是借来的钱和自有资金混在一起，投出去。现在来看，控杠杆是没有问题，关键是穿透控制到什么程度，实际操作中，不可能每一层都去穿透核查，所以穿透管理有可能变成股东承诺。

胡华看到的是地方政府其他资金投入到PPP项目的通道越来越窄。

“地方政府以前不一定注入约定的资金，可以以存量工程注入，也就是在社会资本进来之前，政府已经开工的项目，来转化成货币的形式变成资金，会变成项目的总投资的一部分，还有发债都可以做资本金注入。”胡华告诉记者，23号文出台后，上面的几条途径全部堵住了，要求财政部门必须实际资金注入。这仅仅是资本金的问题，更重要的是项目公司的融资问题，胡华所在项目的需要融资20亿，时间大约20年。

胡华从2017年开始，与政策性银行，比如国家开发银行、农业开发银行，还与兴业银行、农业银行、邮储银行、中信银行等商业银行，以及基金公司都接洽过，但是都没有结果。

最接近融资成功的时候，是胡华与国开行以及深圳的一家基金公司的接洽，差一点就融资到位。

2017年年底，胡华开始与上述基金公司接洽，谈判，当时PPP还在高位，基金公司愿意给PPP融资，成本大约在8%左右，最后基金公司要的利率太高，项目公司大股东可以付出的成本与基金公司要的之间差一个点左右。

“后来大股东不肯让步，后来没有谈成。此时，PPP项目融资还不是很困难，利率还是非常低的。10个亿以下，进入财政部示范项目库的，地方财政情况比较好的，大约在基准利率上浮20%左右，都会有银行贷款。”胡华告诉记者。

进入2018年，形势急转直下。

在整个2018年，胡华一直都在跟银行打交道，其中最接近的是国家开发银行，当时商业银行有想做融资，但是省行的这一级的额度不够，超过5个亿的PPP项目贷款需要总行审批。

“到了总行的审批要考虑的方面和省行就不一样了，比如总行要考虑的是地方财政的情况，肯定东部的比较好。”

2018年6月，胡华了解到政策性银行对农林项目要进行支持，于是就和国开行沟通，而且在政策范围内还有贴息，成本更低。“项目还是太大，需要融资20多个亿，时间太长，融资期限20年。其实银行最喜欢的是3年或者5年的贷款。还一个原因是当地政府的负债率太高，该地方政府所在省里负债率排前三，国开行比较慎重，没有成。”

而且银行的计算方法和地方政府的计算方法是不一样的，地方政府认为转移支付算是自己的财力，但是银行不认。“银行认为，这不是持续的，也不是永久的，也许今年有，明年可能就没了。当时地方政府自己测算自身负债率是90%左右，国开行测算的是百分之三百。”

就这样，国开行的贷款也与胡华擦肩而过。

项目清算

2018年的中国从上到下进行了一场去杠杆的改革，地方政府、企业的流动性开始收缩，胡华所在项目公司的大股东也没有逃脱，因为过度扩张，其大股东的流动性出现了风险。

从2018年年底开始，胡华项目公司的大股东与全国各地政府讨论已经中标的项目进行解约。

胡华所在的项目由于一直融资不到，地方政府和社会资本就坐了下来，协商如何退出。

“另一个PPP项目已经从财政部的项目库退出了，在这个项目里，社会资本的投入居然比当地政府股东的投入还少，虽然社会资本实际投入的资金比较少，但是在清算的时候，往上报的是干了2000万的工程，希望地方政府给予补偿，但是地方政府操作的方式是先退库，后面慢慢清算。”

这个项目是项目公司的大股东总部来了一个副总裁直接来谈判，据了解，整个项目清算，工程和其他二类费，大约近7个亿，其他二类费是指设计费、土地费用、公司管理费用、测绘、监理造价等七七八八的费用。

“这个项目可能是大股东投入最大的一个PPP项目，投入了近7个亿。而地方政府投入了不到五千万。按照同比例投入原则，地方政府应该投入1.6个亿左右。现在只是先计算出来，现在双方投入了多少资金，做了多少工程，而地方政府不可能一次性付清差额，在这个项目里，大股东工程款就3个多亿，购买土地接近2个亿，还有其他的差不多近7个亿。”

“现在是处在互相砍价的环节，地方政府使劲的还价，上来就将大股东的报价打了个7折。”胡华告诉记者，现在整个项目的情况是地方政府比较着急，因为这个项目从中央拿了一个亿补贴，都是中央部委的各个试点内容。钱有一部分花在项目里，还有一部分被当地政府挪用。因为若是项目不能按时完成，这些补贴，当地政府是要退回的。

现在为了接手这个项目，让项目顺利实施下去，当地政府找了一家省里的国企准备接手，还有一家是央企备选，当然，项目公司大股东也存在一些变化，胡华也听到一些传言，说大股东要卖身给北方一家城市的国资委，变成国资控股企业。

“民营企业不好融资，现在变成国有控股，就好融资多了。”胡华对项目还抱有一丝希望，也许项目还会接着做下去，这些到6月底7月初，就都会有结果，项目公司要是不解散，继续做下去，若是没有接手的社会资本，项目公司就会变成一个空壳。

而这一切，并不是个例，而胡华并不仅仅担任这一家PPP项目公司的负责人。

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