梁建章：新中国70年人口政策的回顾

作者：梁建章（人文经济学会理事、携程集团董事局主席），黄文政（人文经济学会特约研究员）

一、人口政策变迁

新中国建立后，中国人口从农业社会的高出生率、高死亡率， 过渡到工业化初期的高出生率、低死亡率，再过渡到工业化中后期的低出生率、低死亡率。促使这种变化的因素可归为社会转型、经济发展和人口政策。根据人口政策方向，可将新中国70年分为四个阶段：

1）1949~1970年：限制节育和鼓励节育的交错

1949年9月，针对美国国务卿艾奇逊把中国发生革命归因于人口太多的说法，毛泽东表明了他对人口的基本态度：“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。“ 1950年4月，卫生部发文限制机关和部队妇女非法打胎。1952年，卫生部规定限制节育及人工流产。1953年，卫生部要求海关禁止进口与国家政策不符的避孕用具和药物。这些政策旨在保护妇女，实则限制了节育。

1953年新中国首次人口普查显示，当年中国大陆人口5.83亿，年增1300万。总人口远超1949年普遍认为的4亿多，催生了节育政策。年底，刘少奇主持召开座谈会，明确了节育方针。1954年11月，卫生部规定：“避孕节育一律不加限制，但亦不公开宣传。” 1955年3月，中共中央批示：“我们党是赞成适当地节制生育的”。1957年3月，毛泽东提到：“实现有计划的生育”。7月，《人民日报》发表马寅初的《新人口论》，主张人口控制。

1958年4月，随着反右运动的推行，全国报刊开始发文批判马寅初。毛泽东提倡破除“人多了不得了，地少了不得了”的迷信，指出“人口十亿也不怕”。节育活动中止。

“大跃进”和随后的三年困难，再次促使政策转向。1962年12月，中共中央、国务院《关于认真提倡计划生育的批示》指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态。” 1964年1月，国务院成立计划生育委员会，各地也成立了相应机构，开展节育工作。但这些工作在1966年“文化大革命”开始后基本陷入停顿。

在1950~1970年，中国每年出生人口，除去在1959~1961年困难时期低至1300~1700多万，基本波动在2000~3000万之间。中国总人口则从5.54亿增至8.52亿，年均增长1355万。这个增幅很大程度可归因于预期寿命从1950年的不足40岁上升到1970年的60多岁。

不过，从世界范围来看，这段时间中国人口的增幅并不突出；在1950~1970年，中国占世界人口的比例仅从21.8%上升到22.3%，升幅仅0.5个百分点。特别是，在中国占世界人口比例从1820年35%降到2018年18%的过程中，1950~1970年是这两百年的跨度中唯一上升的20年。

2）1971~1979年：以“晚、稀、少”为特征的计划生育

1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，开启了计划生育时代，标志着人口政策从政府倡导，转变为以生育水平的目标为导向的，对家庭生育行为的干预和控制。

1973年12月，全国计划生育汇报会提出了“晚、稀、少”政策；晚”指男25周岁、女23周岁才结婚；“稀”指两胎要间隔4年；“少”指只生两个孩子。

随着计划生育推行，中国生育率从1970年的5.8降至1980年的接近更替水平的2.3左右，年出生人口从2800万降至2100万左右，总人口则从8.52亿上升至9.75亿，年均增长1230万。同期，中国占世界人口比例则从22.3%降至22.15%。

3）1980~2013年：以“一胎化”为基调的计划生育

1980年1月，中共中央、国务院批转《关于1980年国民经济计划安排情况的报告》，指出：“计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生一胎。”

1980年2月，新华社公布了宋健等的《中国人口百年预测报告》。该报告称，如果生育趋势不变，中国人口到2050年将达到40亿，引起震动。9月7日，华国锋总理表示：“在今后二三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。”

1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党、共青团员的公开信》，启动了以一胎化为基调的计划生育政策。公开信在表述上仅“提倡一对夫妇只生育一个孩子”，但在实践中，这往往表现为强制性的生育数量限制。1982年，中共十二大确定计划生育为基本国策。

但在严厉的生育限制政策下，生育率并未延续之前的下降趋势，而是出现反弹，并在1980年代徘徊在更替水平以上；这背后是平均生育年龄的大幅提前。有学者认为，这是因为对政策的恐慌引发不少年轻女性抢生。

1984年4月，针对一胎化激化的社会矛盾，中共中央在批转《关于计划生育工作情况的汇报》的文件中，适当放宽了限制。该文件奠定了1984年至2013年计划生育政策的主要模式：以大中城市为主的城镇居民一对夫妇只能生育一个孩子；第一胎是女孩的农村居民允许生第二胎；少数民族可以生育2到3个孩子。

1986年，邓小平会见外宾时说，“人多是中国最大的难题。我们现在控制人口增长。到下个世纪三十到五十年，人口至少增长到十五亿。”

随着1960年代中期生育高峰期出生的人口进入婚育，出生人口在1980年代末期逐步增加，并在1990年超过2800万而达到高峰。1991年5月， 中共中央、国务院发布《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。此后，中国出生人口急剧减少。根据2010年人口普查的数据回测，年出生人口从1990年的2900万降至1999年1400多万，10年内锐减一半， 但这种剧变并未反映在当时的各年年度统计中。尽管自1991年的抽样调查就一再显示生育率已经大幅低于更替水平，对漏报的高估以及对生育形势的惯性思维导致这些数据未被采信，甚至反映生育状态最核心的生育率数据都一度从公开出版物消失。

2001年12月，《人口与计划生育法》公布，并于2002年9月1日起施行，计划生育政策上升为国家法律。尽管2000年人口普查中抽样调查的原始数据显示总和生育率已经降到1.22的超低水平，但计划生育部门以漏报严重为由，把大幅调高后的1.8作为人口政策的基本依据，持续时间达10年之久。

2002年3月，江泽民主席强调，“人口问题是制约可持续发展的首要问题，是影响经济和社会发展的关键因素。”稳定低生育率水平成为人口与计划生育工作的重点。

2003年12月，温家宝总理在哈佛大学发表演讲提到“多么小的问题乘以13亿，都可以变成很大的问题，多么大的经济总量除以13亿都可以变为一个很小的数目，这就成为很低很低的人均水平”。

2004年3月，胡锦涛主席指出，“未来几十年人口总量仍将持续增加、资源人均占有率低、劳动就业越来越大的压力、人口老龄化问题日益突出等一系列经济发展与人口、资源、环境的突出矛盾”。

2006年12月17日，中共中央、国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，提出千方百计稳定低生育水平。文件强调必须坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇，党政一把手亲自抓、负总责不动摇。

在严厉的生育限制政策下，中国出生人口振荡走低。年均出生人口在1980年代为2320万，1990年代为1950万，2000-2013年则为1627万；总人口从1980年的9.87亿增长到2013年的13.6亿，年均增长1130万。同期，中国占世界人口比例从22.15%大幅下降到18.85%，降幅为3.3个百分点。

4）2014年~2019年：单独二孩和全面二孩政策

2013年卫生部与国家计划生育委员会合并。2014年单独二孩政策在全国逐步实施，但效果有限，2015年全国出生人口甚至比上年减少32万人。

2015年11月现任领导人在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，首次提到“少子化”、“适龄人口生育意愿明显降低”、“总和生育率明显低于更替水平”，并将“14岁以下人口比重低于世界平均水平”和“劳动年龄人口开始绝对减少”列为人口安全挑战。这表明了现任领导人对人口形势的充分把握和对人口与发展关系的深刻认识。

自2016年元旦开始，全面二孩政策实施。近年计划生育的表述在各种官方文件中逐步淡出。不少人大代表、政协委员在近几年的全国两会上纷纷提交提案议案，呼吁全面放开生育。

2018年国务院机构改革不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会。

尽管两次政策放松释放了之前堆积的生育意愿，但反弹持续时间和幅度都远低于预期，且在反弹后很快就掉头向下。从2014年到2018年，年平均出生人口1670万，总人口从13.6782亿缓慢增长到13.9538亿，年均增长689万人。同期，中国占世界人口比例从18.8%降至18%，5年里下降0.8个百分点，远超1950-1970年的20年中上升的0.5个百分点。

二、对生育限制政策的反思

纵观历史，人类自身的繁衍是一个自然过程，生育决定通常是家庭和个人自主。而新中国人口政策的基调是对家庭生育决定进行干预。在1971年之前，人口政策在节育和限制节育之间摇摆，后来则表现为以限制生育来实现某种设定的人口目标。而1980年启动的一胎化，更是人类历史上最严厉的生育限制政策。回首来看，支持限制生育的各种理由皆不成立。下面列出并分析其中一些误区。

误区一，中国人口快速增长

新中国前期人口快速增长的背景是死亡率锐降，而全球所有国家都经历过死亡率下降带来的人口暴涨。从历史比较来看，中国1950～1980年人口增长幅度，低于主要西方国家在工业革命后的人口增幅，更低于同期几乎所有发展中国家的人口增幅。过去两百年来，中国的人口增幅在世界几乎垫底，导致中国占世界人口比例，从1820年的35%，降至2018年的18%。

对未来人口严重高估是生育限制政策得以强化和延续的重要因素。宋健在1980年预测中国人口到2050年将达40亿，催生了极端的一胎化政策。但即使没有一胎化，中国人口峰值也不会超过16亿。严重误导决策的还有人口学会会长翟振武；他在2014年预测，全面二孩政策实施后的年度出生人口峰值将达4995万，而实际仅1786万。在二孩政策实施之后，国家卫计委预测2018年出生人口最低为2082万，而后来公布出生的1523万，比这个最低预测还少559万。

误区二，自然资源匮乏

中国人均资源，虽低于世界人均，却高于大部分国家的人均数据。因为资源分布极不平衡，世界人均被极少数地广人稀的国家拉高而极具误导性。更重要的是，资源价值占享用财富的比例不到5%且越来越低，这点可从手机，汽车、房屋、医疗、旅游、教育等支出中资源价值占比之低得到印证。

中国目前是世界最大资源进口国且有贸易顺差， 说明中国人口规模和集聚优势所节省的广义交易成本，超越了进口资源的价值。而且，资源进口在和平时期甚至是国际博弈的武器而非软肋。此外，技术进步通常表现为新资源被开发和利用；煤炭、石油、页岩油莫不如此。靠减少人口来降低需求，恰恰延缓这个过程而抑制技术进步。

误区三，生态环境恶化

自然界本身的变化远超过人类的影响力。比如，在过去两万到八千年，海平面上升了120米，而人类活动更频繁的过去六千年，海平面则基本稳定。而在可比较的时间内，人类生产和生活方式对生态环境的影响要远大于人口政策。比如，从1980~2010，中国年能源消耗增长400%，而这期间极端一胎化所减少人口最多不会超过15%，幅度低一个数量级。

人类虽会破坏，更能改善生态环境。尽管人口还在增长，但得益于环保的投入，包括雾霾在内的环境污染近年已显著改善。根据美国国国家航空航天局（NASA）的研究，在过去20年里，地表增加了相当于亚马逊森林面积的植被，其中最大的贡献来自人口最多的中国和印度，而在地广人稀的巴西，植被却在减少。根据经济学的实证研究，在初期工业化之后，环境质量都会改善，这是随着收入提升，社会更加注重又有足够的财力和技术条件来改善环境。

误区四，城市人满为患

中国所有城市建成区，仅占国土面积0.58%，相当于耕地面积的4.2%。所以城市拥挤的原因不是土地不够，更非人口太多，而是人口聚集能提高效率。换言之，人口只有充分集聚起来才能享受相应效率的提升。缓解拥堵的出路，是以经济发展来改善交通和居住条件，让人们在生活空间相对宽松的条件下，依然可以享受高效的好处。

因此，城市拥挤是效率的代价，与全国人口规模关系不大，但与经济发展水平密切关联。正因为如此，富裕的国家，哪怕地少人稠，其城市也宽松；贫穷的国家，哪怕地广人稀少，城市也拥挤。得益于近年的建设，中国的城市建成区的人口密度在全球属于中等偏低水平。

中国人多的优势之一是可供选择的城市也多。仅建成区人口超过200万的大城市，中国就有超过30个，而俄罗斯只有2个。经济和人口的快速增长，让中国绝大部分城市的基础设施不断提升，面貌日新月异。但如果全国人口开始大幅减少，大部分中小城市会加速衰败，基础设施会因为需求和财力不足而停止更新甚至废弃，而人口将会进一步加速向少数大城市集中。这种现象正在俄罗斯尤其日本等人口萎缩的国家发生。

误区五，人多导致就业困难

所有的工作机会都来自人的需求。因此，人既是求职者，又是工作机会的源头。人口减少，找工作的人少了，但就业也会更少，而且因为更难匹配而加重就业困难。经历少子化，人口不断萎缩的东北，就业景气指数在全国各大区域一直垫底。如果中国人口仅现在的1/5, 那么教师、零售人员、出租车司机等职位只有现在的1/5，但航天、高铁这些由人口大国支撑的行业可能会消失。

马寅初在《新人口论》中问道，“从前一千个人做的事，机械化、自动化以后，五十个人就可以做了，那其余九百五十人怎么办？”其实，机器取代人工意味着，社会整体投入更少的工作时间可以创造更多产品。但是被机器取代的年轻人，他们也许可以学习新的技能，可转移到新的领域，并因此为社会创造更多的财富。在这个意义上，生育限制政策人为可能减少了在技能和生活方式上更适合未来的年轻人的可能性，长远来看更有可能弱化了就业市场的韧性而加剧就业难。

误区六，人口众多拖累发展

经济活动的本质是需求和供给的匹配，人口众多会让匹配效率更高。其他条件相似，人口多的地方通常更富裕。比如，中国大陆28个省区中，人口密度最大的5个中，就有4个排在人均GDP的前5位。此外，人口增长缓慢的地区，长期来看，人均GDP增长也更慢。对人均GDP来说，人不仅是分母，更贡献于分子，而且对分子影响更基础，更长效。归根结底，人对发展的价值是正的，而不是负的，否则人口越来越多的人类社会，怎么会越来越富裕？

生育率从高到低，短期内会降低养育负担而促进经济发展，但效果有限。根据我们的分析，1980~2013年的一胎化只让中国人均GDP增长快了一到两年，但其长远代价要远超限制生育的短期红利。如果生育率一直低于更替水平，人口将逐步老化并最终陷入持续性衰减。其后果是，养老负担加重，财政状况恶化，需求与供给同步萎缩，几乎所有行业都会成为夕阳行业，投资意愿低迷，创新活力加剧弱化。

由于人从出生算起，要20多年才能完全进入经济循环，生育状态对经济的影响有数十年的滞后。在改革开放的背景下，中国过去30多年的高速增长得益于从1960年代到1990年代初期出生的大量人口。他们接受教育、成家立业、追求更好的生活，并为此努力，正是推动经济发展的根本动力。近年中国经济增速显著放缓的一个基础性因素可能就是1990年代出生人口锐减。

误区七，质量比数量更重要

质量与数量并不对立。相同质量下，整体人力资源的力量与数量成正比。而且，规模效应可能让更多数量伴随更高质量。比如人口越多的城市，平均教育质量会更好。长期低生育率会导致人口老化，既减少人力资源的数量也降低其质量。

早在两百年前全球只有10亿人时，马尔萨斯就认为，由于人口的增长快于食物的增加，人类将面临灾难。现在全球76亿人，人类却活得更长，更健康，更多彩。假设全球人口一直维持在10亿不变，那么我们今天习以为常的手机、互联网、高铁、喷气式飞机，即使存在，其迭代进步的步伐也不会如此迅速。现代人类的生活方式高度依赖于全球巨量人口。众多的人口能促成细分、多样化、竞争激烈的大市场，也能孕育更多的杰出人才。

规模效应也体现在国力对比上。从历史经验来看，如果两个处于相同技术阶层的国家竞争，那么人口多出一倍所形成的规模优势将难以撼动。在互联网、人工智能及文化创意等新兴领域，人口规模效应更加明显。这些行业需要巨大的研发投入，而边际成本却很低，有利于优势企业在大市场的快速扩张。目前人工智能最发达的是中国和美国，而这两个国家需要和开发人工智能的有效人口也最多。

中国的核心优势就是语言相通、文化一致、聪明勤劳、追求世俗成功的众多人口。得益于这种优势，中国成为唯一拥有联合国产业分类中全部门类的国家，综合与规模优势无国可比。但在人口是负担的观念下，生育限制政策，却采用了最严苛的手段把这个核心优势当成劣势来消减。

三、人口政策的经验教训

虽然把握人口自身的变化以及人口与其他变量的关系需要全面深入的研究，但否定限制生育的目标却不难。这些目标通常表现为总量和增长率的上限。那么，制定这些目标的根据是什么？达到这个目标能给经济、社会、国防各方面带来多大收益，又给公众带来多大的代价？收益与代价是否可以对比，又如何随时间变化？这背后需要什么假设，这些假设的可靠性如何？

可以说，生育限制政策难以经受这些拷问。作为一个给民众带来巨大的现实和伦理代价，给政府带来沉重行政成本和形象伤害的政策，如果其逻辑链条中任何一个环节不成立，整个政策就应该停止。

但生育限制政策自启动后，就长期陷入单一方向的巨大惯性之中：在生育率已降至接近更替水平的1980年，推行更严厉的一胎化政策；在2000年人口普查已显示极低生育率时，罔顾1990年代出生人口陡降40%以上和东亚其他地区生育率持续走低的事实，依旧把稳定低生育水平当成重点工作；在数次五年计划的新增人口都大幅低于规划之后，人口峰值预期不断下调，老龄化危机日益严重的情况下，到2006年还提出要千方百计稳定低生育水平。这些匪夷所思的现象可归为多个原因。

一是万众一心的政治环境压缩了不同观点的讨论空间，限制了社会的反思和纠错能力。特别是在计划生育被确定为基本国策，即使在学术平台，质疑一胎化政策的声音被压制。在此背景下，学术界缺乏有效机制让不同的独立研究成为决策的科学依据，而决策体制更是无法反思这种长期和宏观的方向性问题。随着政策的执行手段变得越来越精细和有效，整个社会却越来越远离对政策目标本身是否合理的思考了。

二是计划生育部门是人口政策的执行部门，利益直接受政策影响，在决策酝酿中理应回避，但在现实中却起重要作用。而计划生育一票否决制下极大地强化了计划生育部门的地位，迫使各级党政部门全力配合他们的工作。而针对所谓“超生”家庭征收社会抚养费，也是基层部门经济利益所在。政治和经济的双重利益使得计划生育部门有强大动力延续生育限制政策。而长期从事一项工作的群体也难以在情感否定自己的事业。

三是在中国的政策演变中，人口往往是被当成实现某种目的的手段，而不是目的本身。只是到了近年，以人为本、尊重生命价值、注重人伦常理和维护基本生育权才更多地出现在社会意识之中。如果这些意识之前就更加强烈，即便对人口趋势的判断出错，对人口与发展关系的认识出现失误，强制性的生育限制政策也难以提出，更不会强势推行。但在整体意识绝对主导公共政策的情况下，这个安全阀失效了。

在长期的计划生育宣传下，中国社会形成了片面强调人口是负担的偏执观念。令人欣慰的是，党的十八大以来，我国新一代领导人对人口问题的论述令人耳目一新。这尤其体现在正面看待人口的理念上。在此之后，“单独二孩”和“全面二孩”政策相继实施。

但随着育龄高峰期女性数量锐减，以及全面二孩政策导致的生育堆积反弹趋于结束，出生人口将面临雪崩式减少。如果生育率无法显著提高，出生人口将进入阶梯式跳水，无法见底。严重的超低生育危机是中国面临的最大危机。

如果说对人口爆炸的恐吓性预言全部破产，那么低生育率危机是否也是危言耸听？但对人口增长的担忧，与对人口衰减的担忧有着本质的区别。人口增长的边界与其说存在于物理世界中，不如说受限于我们的想象力。破除这种担忧需要的是乐观的精神和探索的勇气。相反，生育率一直低于更替水平的终点就是人类自身的消亡。可以说，对人口增长的担忧源自对未知的恐惧，而将生育率提升到更替水平以上则是维持群体延续的基本前提。

世界上所有超低生育率国家当生育率低于1.5 就会大力鼓励生育。2000年人口普查显示，中国的生育率仅为1.22，即使漏报率高达20%，实际生育率也不到1.5，那时中国就应该鼓励生育，但现在中国是唯一还在限制生育的超低生育率国家。

由于在城市化和生活水平上距发达国家还有较大差距，科技创新也刚刚才开始发力，中国依然有巨大的空间来发挥人口的存量优势，这种上升势头在未来二三十年锐不可当。但如果现在无法逆转严重的超低生育率趋势，这种辉煌可能只是昙花一现就将成为明日黄花。虽然低生育率危机积重难返，但还存在一线转机。在庆祝新中国70周年之际，我们期待中国决策层能够审时度势，全面放开并大力鼓励生育。我们相信，只有力挽狂澜地扭转人口颓势，恢复中华民族的正常繁衍，中国才能实现真正的复兴。这个时代在未来的地位，将取决于我们在人口问题上的作为。