美国城市的“权力游戏”

文章来自微信公众号：不成熟研究（ID：PSR-26），作者：罗雨翔，题图来自：东方IC

城市中，政治权力的结构并不是“天定”或不可更改的。存在不一定既合理——人们尊重制度的同时，也可以抱着野心、创意以及专业精神，共同去挑战既定的权力框架、定义新的制度。

城市政治的分量 

在纽约，政治权力是一件很迷的事。

纽约虽不是美国的政治中心，但这座国际大都会的地方政治，以及其中的政治人物们，却越来越能引起全美国乃至全世界的关注。

比如，就在最近，前纽约市长、全美排名前十的富豪Mike Bloomberg宣布加入2020年美国总统选举大战，一时间使得本就混乱的选情变得更加扑朔迷离。

图片©New York Post

另一位前纽约市长Rudy Giuliani则正在担任着美国总统特朗普私人律师的职务。在如今爆点满满的白宫“通乌门”调查和特朗普弹劾事件中，他的名字在各种证词中被提及的次数只怕仅次于特朗普本人，可谓是处于风暴的绝对中心。

图片©Jabin Botsford/The Washington Post via Getty Images）

至于现任的纽约市长Bill de Blasio，看到前辈们这么努力，他当然也不会闲着。就在今年夏天，他也曾高调宣布参选美国总统，并在全国电视平台上参加了民主党的初选辩论（但他最终还是于两个月前退出了选举角逐）。

这些纽约（前）市长们在全国政治舞台上的勇武表现，其实和“城市”这个概念在全球政治以及治理（politics and governance）中的地位上升是相得益彰的。

国家政治越是一团糟，地方政治就显得更重要。在美国，对于普通的人民群众来说，当下的国家政治其实已经有点泛娱乐化了。在媒体和网络24小时信息轰炸以及整体实际投票率低迷的大环境下，许多人在看待华盛顿的政治事件以及政治人物时，仿佛是在浏览娱乐八卦一般。

但城市政治则不一样。当你被滞留在晚点的地铁上、吐槽日益老化的基础设施时，或是看见市政大楼前为了各种公共服务问题而举行示威、游行的人群时，你会深切地感到地方政府职能的重要性。

毕竟，城市政府直接影响着你的衣食住行，地方官员被很多人认为是真正“办实事”的人。或许也正是因为如此，越来越多的“前市长”们将城市治理的经验视为重要的政治资本。

图片©NYC EDC

政治的剧本——城市宪章 

地方政治，是衣食住行的政治。当华盛顿的政治家们为了国防、贸易、外交等宏大议题吵得不可开交时，地方政府的官员们互撕的话题则是修路、小学老师工资、建保障房等“接地气”的公共服务问题。对于普通人来说，对他们的生活产生最为直接、深切影响的，是城市政府的权力。

但是，其实在美国的不同城市，地方政府权力的表现形式也是不尽相同。

在有的地方，市长是形同虚设或是根本不存在的——在这种地方政治形态下，城市被分成多个选区，每个选区的人民投票选出代表该选区的议员，组成这座城市的议会（City Council）。议会再任命一名职业管理人为“城市经理”（City Manager），这名经理的任务就是代表议会，实行市政府平时的行政职能。议会和城市经理的关系，就像公司董事会和CEO的关系一样——CEO职位虽高，但说到底也是在帮董事会打工。在这种城市政治结构中，权力被完全集中在议会，市长的存在感为0。

在其他地方，比如纽约，议会和市长的权力则是旗鼓相当。市民既要在各自的选区投票选出议员，也要全城一起投票选出一位市长。市长被赋予了很大的独立行政权，受议会的监督（check and balance），但并不听令于议会。市长和议会两者权力的平衡（以及较量），往往直接影响着一座城市政策制定和实施的方向以及效率。

那么，到底是什么决定了美国地方政府权力的表现形式究竟是怎样的呢？

答案是城市的宪章（city charter）。

就像美国的国家宪法将政府权力的分配进行了明确规定一样（即行政、立法、司法“三权分立”的结构），一座城市的宪章，也将美国地方政府权力的分配进行了规定。市长有多少权力、不同部门之间权力的关系和程度如何，都会在城市宪章中被定义。

纽约的宪章就规定了其市长和议会之间的制衡关系。

在纽约，市长具有很强的权力，可以制定预算、政策以及委任各个市政部门的部长——纽约庞大的人口和经济体量，给了本就被充分赋权的纽约市长更多“呼风唤雨”的空间。

纽约现任市长Bill de Blasio 图片©WSJ

但纽约的市议会也并不是形同虚设——除了具有普遍的立法权以外，纽约的各种重大市政决策（如预算、土地规划等）的最终审批，其实是被掌握在议会的手中。

纽约市议会由51名议员组成 图片©New York City Council

但是，很多人不知道的是，纽约现在的这种权力结构，只有30年的历史而已。

在1989年，纽约市的市民曾集体投票，对城市宪章进行了史上最为大刀阔斧的修改（overhaul）。在那之前，纽约地方政府的权力结构完全是另外一个样子。

那么，当年纽约为什么要修宪呢？

最高法院判定纽约政府违宪

30年前纽约修宪的原因，在现在看来非常的不可思议——当时这座城市决定要改变其地方治理的根本结构，其实是不得已而为之，因为同年美国最高法院（Supreme Court）判定纽约市当时的政府结构不符合美国宪法（即“违宪”，unconstitutional）。

自上世纪初，纽约市的主要政府权力是由一个叫做“评议委员会”的组织行使的（Board of Estimate，以下简称“老委员会”）。老委员会由八位民选官员组成：

市长（1人）

审计官（1人）

议会主席（1人）

行政区区长（5人——纽约由5个行政区组成，每个区的居民在选举时投票选出各自行政区的区长）

老委员会的权力是巨大而广泛的。事实上，纽约最重要的政府决策都是通过老委员会来制定实施，比如政府预算、土地规划、政府采购合同等。政策的通过与否，由这8人投票决定。老委员会投票结构是：市长、审计官、议会主席一人两票，行政区区长一人一票。

然而，问题就出在区长的一人一票制上。老委员会的这种投票方式，看似给了五个行政区均衡的权力，实际上则是造成了反效果。这主要是与纽约市人口分布有关。

纽约最大的行政区——布鲁克林当时有220万名居民，最小的区——史泰登岛则只有35万人，后者人口是前者的6分之1；然而他们各自选出来的区长在老委员会中的权力（投票时的票数）却是相同的，这实际上意味着史泰登岛居民对全市政策的影响力度是布鲁克林居民的6倍。

纽约市的五个行政区 图片©PODS

这种区与区之间民主代表性（representative power）的差别，终于在上世纪80年代后期受到了法律上的质疑和挑战。通过《老委员会vs莫里斯》（Board of Estimate vs Morris）一案，美国最高法院的大法官在1989年一致同意纽约政府违宪，并在判决书中指出：

“因为纽约各行政区的人口差别很大，但每个行政区在老委员会中的权力比重却是相等的，所以老委员会的权力结构违反了美国宪法中‘一人一票’（one person-one vote）的原则。”

因为原政府权力结构违宪，纽约不得不修改自己的宪章，重新定义市政府权力的分配方式。于是纽约市成立了修宪工作组（Charter Revision Commission），为这座全美最大城市未来的政府权力结构寻找新的方案。

1989：纽约修宪

纽约1989年修宪工作组所要完成的任务，或许是20世纪美国城市政治和治理历史上最难也最有趣的议题之一。这里简要梳理一下纽约当年修宪的难点、过程、方案以及结果。

（信息来自于当年修宪工作组主席Frederick A. O. Schwarz Jr. 以及成员Eric Lane在1998年所撰写的长文“The policy and politics of Charter making: the story of New York City’s 1989 Charter”）

图片©John B. Pine

修宪的难点 

城市宪章是时代的产物，反应特殊时期、特殊地点、特定人群的意志和精神。

纽约1989年的大修宪，除了要解决老委员会投票机制不符合美国宪法“一人一票”原则这个法律难题以外，还需考虑当时纽约城市政治中更加深刻的社会问题，包括种族问题、少数族裔参政议政问题以及区与区之间平衡的问题。

同时，修宪并不是由工作组或现任政府说了算的——最终决定权在人民手上。工作组的任务是提出新的方案，然后纽约市民会对其方案进行公投。

公投意味着，修宪既是一个在技术上寻求最优解的课题，也是一场政治游戏——修宪工作组不仅仅要制定出符合技术理性的新宪章方案，他们更要保证其方案能跨越种种政治障碍（比如许多原体制下既得利益者的反对）、得到舆论的支持、最终得以通过全民公投的检验。

最后需要强调的是：修宪的目的是制定新的政府结构，而不是制定具体的政府政策。

宪章将规定政府将依照怎样的过程和方式来做决定，但宪章不会讨论政府该做出怎样的决定。在民主社会中，具体的政策制定是政治家和选民之间的承诺；修宪工作组自始至终的任务是（且仅仅是）为纽约这座城市的民主政治提供新的“根基”，而不是设计根基上面的“建筑”。

修宪的过程 

正是因为修宪既是一门技术活，也是一场政治游戏，修宪工作组不能只是关起门来做内部研讨——他们得面向公众，将修宪的过程视为一场“选举”运动（campaign），将各种政治考量和技巧融入到修宪中来。在修宪期间，工作组所做的包括：

政府听证会：在修宪的初期，工作组在政府举行了6场公开听证会，就政府结构和管理等议题收集意见。

公众听证会：在修宪的不同阶段，工作组在纽约各个地方举行了12场和公众面对面的听证会，让到场的群众就修宪直接提出看法、建议和问题。

公众宣传：除了听证会以外，工作组还通过海报、报纸、邮件等形式扩大公众的参与度。

只有这种面向公众、公开透明的修宪过程，才能在最终公投时得到广泛的支持。

终于在同年八月，工作组完成了修宪提案。在接下来的三个月内，工作组展开了宣传运动，向公众推行修宪提案。

修宪工作组非常清楚公投的种种难点，于是他们在宣传工作中重点寻求主要组织、有影响力的个人以及媒体的支持。同时，和政治家参加大选一样，赢得选票的重点是在选民中组成联盟（coalition），将潜在的支持者团结在一起，削弱反对派的势力。

修宪的方案 

修宪需要在技术理性和政治赢面之间找平衡点。技术上“好”的制度，不一定会是多数人所支持的。最终的修宪提议是多方权衡的结果，其主要组成部分如下：

1. 彻底取消老委员会

在最高法院判定老委员会的投票机制违反了美国宪法中“一人一票”的原则之后，出于诸多考量，纽约修宪工作组建议取消老委员会，并将老委员会手中的重要权力重新设计分配到其他政府部门。

2. 增强市议会的权力

议会是纽约市的立法机构，其成员（议员）由各个选区的选民一人一票选出，是最能代表民意的政治角色。城市政府的主要职责是提供公共服务，以前这些服务由老委员会来投票、一锤定音，但修宪工作组认为，在法制社会中，公共服务等政策的制定，应该要在最能代表民意的立法部门进行决议（deliberation）。

于是，修宪工作组建议将重要的政策决议职能集中在市议会。这其中最值得一提的就是土地使用规划（land use）——在纽约这座超级大都市，开发建设对居民、社区以及整个城市的发展所带来的影响是极其深远的，因此土地如何使用是属于政策决议/立法职能的范畴。所以在新的制度下，土地规划的最终决定权不是掌握在市长或规划局局长手中，而是掌握在议会手中。

同时，除了重新分配权力以外，修宪工作组还对市议会自身的组成结构和选举细节做出了调整，使其更具代表性（representativeness），力求合理反应城市中少数族裔的声音。

3. 将行政区区长的权力从“后期”调到“前期”

在之前的老委员会制度中，区长所拥有的巨大权力处于决策的后期——当老委员会成员就城市预算、土地规划方案、合同等议题投票时，其起到的是作为最终审判人“一锤定音”的作用。当老委员会被废除、市政主要决策权集中到了议会之后，区长丧失了投票权、实际权力被大大地削弱了。

但为了更加有意义地保持各个行政区在公共服务决议中的声音，修宪工作组建议将区长发声的环节设计在政策决议的前期（比如让区长在土地规划的前期提建议），化被动为主动。

4. 给予市长最大额度的行政权

在修宪工作组的提案中，市长完整地得到了原本是由老委员会掌握的那部分行政权，比如对所有政府采购合同的审批权。修宪工作组认为，既然市长是行政部门的一把手，行政权就应该被集中到他身上，而不是下放到区长或是分配一部分到议会。

这是因为，当存在有效制衡时，合理的权力集中可以使得行政职能变得更加高效以及可靠（efficient and accountable）。如果行政权被拆分到不同部门，那么到头来就没有人可以被问责。

修宪工作组将之前老委员会掌握的立法和行政权重新分配，制定了新的纽约市政治游戏规则。除此之外，修宪工作组还提出了其他具体的宪章修改方案，这里就暂不详述。

修宪的结果 

1989年11月7日早上6点，纽约市修宪公投开始，当天晚上9点投票结束。

最终投票结果通过了修宪方案，支持的票数占55%，反对的票数占45%。同年12月13日，美国联邦司法部通过了修宪方案，纽约的城市宪章正式被改写，从此这座城市按照新的权力结构发展下去。

图片©Municipal Art Society

修宪成功后，工作组的组长写到：

“新的宪章并不是完美的；没有任何城市的宪章可以达到完美。新的宪章也无法解决我们面对的每一个问题；宪章不会告诉我们路面如何才能更平整、街道如何才能更干净。但我相信，新的宪章确实为城市政府打下了根基，使得政府能够更好地满足我们的需求、代表民意、促进民主政治。现在，就该让我们的民选官员、监察机构以及每一个纽约市民来共同努力、实现这些目标了。”

结语  制度的设计 

就在上个月（2019年11月5日），纽约再次进行了修宪公投，这是继1989年以来纽约首次修宪。

这次修宪并不是像30年前那样是由外部的法律危机造成的，而是从政府内部发出、以议会为主导的对城市治理框架的主动更新。和1989年相比，今年的修宪并未对政府权力结构做出根本性的改动，而是针对选举制度、政府预算、土地规划等议题做出了相对细节性的调整。

笔者参加了这次纽约修宪过程中的听证会。当我在市政厅里看着这的专家、政客和公众进行着辩论时，突然感受到了制度设计的神奇：城市的发展和人们生活的方方面面，都要受到一个时代、一个地方特殊的政策决议和治理方式的影响；不管一个人的地位有多高、野心有多大，其政治权力的来源和使用都要受限于这个地方的终极权力分配框架——宪章。

然而，权力的结构并不是“天定”或不可更改的。存在不一定既合理——人们尊重制度的同时，也可以抱着野心、创意以及专业精神，共同去挑战既定的权力框架、定义新的制度。

文章来自微信公众号：不成熟研究（ID：PSR-26），作者：罗雨翔