新型城镇化走过十年，未来瞄准“2029改革目标”

党的十八大以来，新型城镇化成为党和国家重要文件上的“常客”，也是人们街谈巷议的热门话题。

7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（简称《行动计划》），这是继《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》《“十四五”新型城镇化实施方案》后，新型城镇化领域又一重磅政策，是唯一冠名“以人为本”的政策，也是站在新型城镇化规划实施“十年”的节点上，出台的引领未来五年的行动计划。

对标对表“2029”改革目标

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）提出60条300多项重要改革举措，涉及经济、社会、文化、生态环境、党建等方方面面，指出“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”。

其中第20条提出“健全推进新型城镇化体制机制”，部署了“加快农业转移人口市民化”、“引导大中小城市和小城镇协调发展”、“建立都市圈同城化发展体制机制”、“建立可持续的城市更新模式和政策法规”、“深化城市安全韧性提升行动”等改革举措。

《行动计划》正是以此为纲，谋划了“新一轮农业转移人口市民化行动”、“潜力地区城镇化水平提升行动”、“现代化都市圈培育行动”、“城市更新和安全韧性提升行动”四大行动，刚好与《决定》内容一一对应。五年以后，行动计划收官之日，也正是“2029年改革目标”完成之时。

聚焦“人口规模大”领域

2013年，中央城镇化工作会议首次提出了“以人为核心的城镇化”，自此“以人为本”成为我国城镇化发展的核心议题。2014年，新型城镇化领域第一个中长期规划《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》将“以人为本”列为第一原则。党的二十大报告进一步要求“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”，《行动计划》也将“以人为本”贯彻始终。

一是在农业转移人口市民化领域，聚焦的是近3亿的农民工群体。从农民工增量看，2010年达到顶峰的1245万人以后，呈逐年下降态势，特别是2018年后进入“200万”区间，2021年的691万人新增，主要是2020年新冠疫情期间农民工减少571万人所致。2023年，全国农民工总量29753万人，比上年增长191万人，已进入存量时代。

注：2008-2023年全国农民工数量，数据引自国家统计局

随着农村转移到城镇人口增量的下降，提高农业转移人口市民化质量就成为了首要任务，这涉及两个层面：一是迁入无忧，在就业、住房保障、社会保障、随迁子女教育等基本公共服务，享有与户籍人口同等权利。二是迁出无患，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等农村权益。

二是在潜力地区城镇化水平提升领域，聚焦的是城镇化率低且人口规模大的集中片区，点到了冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等区域。如2023年皖北6市（淮北、淮南、亳州、宿州、蚌埠、阜阳）常住人口总数占安徽省的43%，城镇化率均低于66.16%的全国平均水平；豫东南4市（商丘、信阳、驻马店、周口）常住人口均在600万人以上，城镇化率均低于58%的河南平均水平。

注：皖北6市常住人口及城镇化率，数据引自皖北6市统计公报

农业转移人口市民化瞄准的更多是外出农民工，特别是流向大中城市的农业转移人口，而城镇化潜力较大的集中片区针对的是本地，促进人口就近就业，这涉及两个层面：一是培育和发展产业，既包括本地特色产业的培育，也包括发达地区产业的转移对接；二是增强承载能力，既包括承载产业所需要的财政、金融、土地、人才等资源要素，也包括承载人口所需要的医疗、教育等公共服务。

三是现代化都市圈培育领域，聚焦的是以超大特大城市为中心的都市圈。根据《2022年城市建设统计年鉴》，全国共有超大城市10座（城区常住人口1000万以上）、特大城市9座（城区常住人口500万以上1000万以下）。从2021年到2023年，国家先后批复了14个国家级都市圈，除福州都市圈外，皆由超大特大城市领衔。深圳都市圈则涵盖了深圳市、东莞市2个超大城市。

伴随城镇化进入下半场，中心城市的单打独斗正转变为都市圈的抱团取暖。现代化都市圈培育涉及两个层面：一是分工协作，中心城市保留核心功能，着重增强策源、引领能力；周边城市发挥比较优势，形成梯次、配套格局。二是同城化，包括城际便捷通勤、市场一体化建设、公共服务共建共享等方面。

注：根据公开信息整理

四是城市更新和安全韧性提升，聚焦的是人口规模大密度高的中心城区，特别提到了超大特大城市辖区。伴随城市发展从“增量时代”进入“存量时代”，发展方式由“外延式扩张”向“内涵式提升”转变，基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变。这涉及两个层面：一是老旧改造，包括老旧小区及配套服务设施、城中村、管网路网等。二是新式布局，包括“平急两用”公共基础设施、充电加氢设施、智慧城市等。

缩小“四大差距”

差距是提升的空间、也是前进的动力。《行动计划》提出的“四大行动”针对的就是以人为本的新型城镇化目前存在的“四个差距”。

一是户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距。2013-2023年，我国常住人口城镇化率从54.49%到66.16%，年均提升1.16个百分点，不仅提前完成了“十四五”规划提出的“2025年常住人口城镇化率提高到65%”目标，并定下了“2029年常住人口城镇化率提升至接近70%”目标，而发达国家城镇化率普遍超过80%。同时，2023年我国户籍人口城镇化率只有48.3%，相差近18个百分点。不论是向外对标，还是向内挖潜，我国整体城镇化率都还有很大提升空间。

注：常住人口城镇化率引自国家统计局，户籍人口城镇化率根据公开信息整理

二是省内发展水平的差距。以《行动计划》提到的冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东为例，一方面，中西部省份普遍存在“省会独大”的现象，四川、湖南、安徽、河南的省会首位度（省会GDP/全省GDP）分别高达36.7%、28.7%、26.9%、23.0%，而川东（南充、达州、广安、广元、巴中5市），湘西南（邵阳、永州、怀化3市）、皖北6市、豫东南4市的GDP分别占本省GDP的14.7%、14.3%、27.4%、21.1%；另一方面，东部省份则存在“区域失衡”的现象，珠三角9市占广东省GDP的80%以上，粤西（湛江、茂名、阳江3市）仅占6.9%。

《行动计划》提出“推动有条件省份培育发展省域副中心城市”，四川省确定了绵阳、宜宾-泸州、南充-达州为省域副中心城市，其中南充-达州是川东北的中心；广东省确定了珠海、湛江、汕头为省域副中心城市，其中湛江为粤西的中心；河北省、安徽省、河南省、湖南省分别确定了唐山、芜湖、洛阳/南阳、岳阳/衡阳为省域副中心城市，选择的均是省内经济强市，但在区域辐射带动方面较弱。

注：根据公开信息整理

三是中心城市与周边市县的差距。现代化都市圈以“同城化”为特征，包括四个层面：一则交通互联，即“轨道上的都市圈”。在14个国家级都市圈中，广州-佛山、西安-咸阳、武汉-鄂州、杭州-绍兴/嘉兴、南京-镇江等均已实现了地铁通达，长沙-湘潭、成都-资阳/眉山的跨城地铁建设中；二则产业协作，即“梯次分布、链式配套的产业格局”，如成都-德阳的“总部+基地”、深圳-东莞的“研发+生产”、广州-佛山的“生产+服务”、武汉-鄂州的“链主+配套”等。三则公共服务共享，如长沙-株洲-湘潭的通信同号同费、政务跨市通办等，成都-德阳-眉山-资阳的教育协作共同体、医联体等。四则市场一体化。

自2019年2月《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发布以来，我国现代化都市圈走过了5年，在交通互联、公共服务共享等方面成效明显，但在产业协作、市场一体化等方面略显缓慢。这从清华大学中国新型城镇化研究院的《现代化成都都市圈高质量发展指数（2023）》也能发现端倪：设施互通、公服共享指数较高，而产业协作、统一市场指数较低。在优质资源、创新要素、产业能级等方面，周边市县与中心城市仍有不小的差距。

注：现代化都市圈高质量发展水平指数结果，引自清华大学中国新型城镇化研究院

四是城市“面子”与“里子”的差距。这包括两个层面：一是“看得见”的面子与“看不见”的里子，前者是高楼大厦、繁华大街等地上建筑，后者是水、电、气、暖等地下管网，针对的是“城市看海”现象、守护的是城市“生命线”安全。二是“硬件”的面子与“软件”的里子，前者是老旧小区及城中村改造、住房保障、“铁公机”等传统基建，后者是AI、5G、北斗等新基建，通过数字化、网络化、智能化技术的运用，让城市管理更精细精准、城市服务更贴心高效、城市生活更便捷舒适。

城镇人口占比30%～70%一般被认为是城镇化快速发展区间。1996年，我国常住人口城镇化率达到30.48%，首次迈入这一区间，经过近30年的发展，正逐步接近70%。城镇化“数量”任务基本完成，未来的发力点在于提高城镇化质量，更加关注“好不好”、“优不优”、“精不精”等问题。

新型城镇化的新在于质量更高。质量高不高，判断标准在于能否满足人民群众的美好生活需要。《行动计划》接过党的二十届三中全会的冲锋号，吹响了新型城镇化深化改革的号角，坚持“以人为本”的导向，锚定“2029年常住人口城镇化率提升至接近70%”的目标，通过“四大行动”弥合“四大差距”，走出一条中国式城镇化之路。

本文来自微信公众号：小明观察，作者：明眼人