外国人永居条例何以取信于民

本文来自微信公众号：经济观察网（ID：eeojjgcw），作者：北京人民检察院 杨先德 

导读：近日公布的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》在网上引起了人们的热议，其中不乏质疑、反对的声音，比如质疑“条例”确定的取得永久性居留权的门槛过低，获得永久性居留权的外国人在中国获得了“超国民待遇”等。那么，在当前这场争论中，立法者的工作应如何推进？

近日司法部在官方网站公布了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称“条例”），面向全社会征求意见。此次为期一个月的征求意见是按照《行政法规制定程序条例》确定的法定程序，但是可能出乎起草者意料的是，这份看似冷僻的行政法规，在网络上引起热议，其中不乏质疑、批评甚至反对的声音。

比如质疑“条例”确定的取得永久性居留权的门槛过低，获得永久性居留权的外国人在中国获得了“超国民待遇”等。笔者认为，这些讨论中既有理性的声音和真知灼见，也不乏情绪化的非理性表达，而近年来暴露出来的外国人超国民待遇现象、部分国家出现难民潮引发社会秩序危机乃至中国近现代屈辱的半殖民史给民众留下的心理记忆等因素，加剧了人们的担忧，激化了民众的情绪。

有争论并不可怕，现代立法是一种理性商讨、对话和争辩的过程，这些声音反映了我国民众参与立法意识的增强，也定会促进该条例的完善，最终形成一部经得起合理性、正当性和合法性检验的行政法规。

永久性居留权是一国赋予符合条件的外国人在本国永久居留并在很多方面享有与本国公民同等待遇的一种法律资格。这项制度不是中国发明，可以说是国际通行规则。从功利的角度讲，在很多国家，尤其是发达国家，该项制度是用以吸引吸收和服务管理高层次外国人才、技术和资金的手段。

以美国为例，有数据显示，1980-2018年美国累计给予中国人永久性居留权的人数为214万，可以说这些人大多是高层次人才或者有钱人。持有外国“绿卡”甚至成为某些中国人在国人面前显示身份地位的象征，当然也有人惋惜这种现象背后反映了中国人才流失的严重。而中国虽然1985年就确立了永久居留权制度，但是能够取得该资格的人并不多，数据显示，2004-2015年中国累计发放“绿卡”不到8000人，原因不外乎申请的人不多或者条件过于苛刻。

在中国已经发展为世界第二大经济体，而且不断强调吸引外资、扩大开放，致力于推动“一带一路”等国际合作的背景下，适当放宽永久性居留权的条件，提升其吸引力，让更多高层次外国人才也能够以拿到中国“绿卡”作为其在母国证明其身份的象征，何尝不是反映了中国的强大，并且利国利民的好事呢？

当然，在当前这场争论中，立法者至少还可以从以下两个方面做工作，取信于民，把好事办好。

一是立足立法初衷和原则，告诉人民为什么要这样立法。

“条例”第一条明确了立法初衷，即“为了进一步扩大对外开放，规范外国人在中国境内永久居留管理，保障取得永久居留资格外国人的合法权益”；第三条明确了立法原则，即“外国人永久居留制度应当符合国家安全和利益需要，与国家经济社会发展水平相适应”。但是很多民众只看到了专业而枯燥的草案条文，却没见到有人或者有材料来解释、阐释上述立法初衷和立法原则，这在一定程度上使得很多人陷入了盲目的讨论和情绪发泄，比如有的人得出了“条例”是为了解决国内劳动力不足，会导致大量的外国人涌入中国，与其这样不如放开计划生育等风马牛不相干的结论。

我们应该效仿国外的立法，不仅公开规定草案，还应该发布政府在起草过程中形成的立法说明、论证研究报告、考察报告等立法资料，并通过更广泛多样的方式向社会传递立法初衷和立法原则，陈述为何要立法以及支持这种立法的理由，让民众在此基础上展开讨论和提出意见。目前“条例”还在制定之中，相信还有条件开展相关工作。

二是提升立法技术，完善法律条文，提升立法的科学性。

客观上讲，“条例”的很多具体条文有待进一步斟酌完善，这方面很多民众的讨论都已经提到，比如尽量减少“突出”、“杰出”、“必要时”、“国际公认”“有关部门”“重点区域”等较为模糊、不严谨和不可定义和量化的立法词汇。

要解决这个问题，可以在“条例”主文之外，仿照外国立法，制定一些附件，用来定义和解释这些条件，使其具体化，而不宜对具体标准总用“有相关部门适时制定”之类的表述。既然迟早要制定，那么在立该法时就应该尽量明确，和盘托出，将来可以定期修订调整，这样就能解决民众的忧虑。

此外，“条例”应该进一步完善规则执行和监督规则。经验表明，这项制度最怕造假和不透明，民众最恨执行中的“不公”和“腐败”，有必要引进外部监督机制。比如，提升申请和取得资格的人的透明度以接受监督；接受立法机关更常规的执法检查；将该项制度执行纳入检察机关“公益诉讼”监督范围，提升该项制度的权威性和公正性，真正实现立法目的。

（作者供职于北京市人民检察院）

本文来自微信公众号：经济观察网（ID：eeojjgcw），作者：北京人民检察院 杨先德