重启后的CCER，有啥不一样？

我国碳交易市场建设采取的是先从地方试点起步、后稳步推进全国碳市场，碳排放权交易与自愿减排交易同步发展的思路。

全国碳市场主要面向高排放行业，以碳排放配额（CEA）为基础产品，目前只覆盖电力行业，完成了两个履约周期（2019-2020年，2021、2022年），但水泥、钢铁、电解铝2024年纳入管控、2025年将完成首次履约；

自愿减排交易面向没有强制减排任务的主体，以CCER（核证减排量）为基础产品，可用于清缴碳排放配额，抵销比例不超过5%。

需要说明的是，碳市场与自愿减排市场涉及的温室气体是有区别的。

在之前的两个履约周期以及2024履约年度，碳市场只管控二氧化碳；2025履约年度纳入了水泥、钢铁、电解铝，除二氧化碳外，还将四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）纳入管控范围。

而自愿减排市场根据项目的不同，目前发布的方法学涵盖了二氧化碳、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）等气体。

开启

自愿减排源自1997年《京都议定书》设计的清洁发展机制（CDM），鼓励发达国家为发展中国家提供资金和技术支持，建设减排项目，产生的减排量（CER）可用于发达国家履约。2005年2月，伴随《京都议定书》的生效而生效。

注：《京都议定书》涉及的碳排放交易机制，根据公开信息整理

CDM兴起后，国家发改委于2004年5月、2005年10月牵头制定了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》《清洁发展机制项目运行管理办法》，国内CDM项目数量直线上升，主要供给欧盟碳市场。

注：我国历年CDM项目注册数，引自招商证券

转折发生在2012年，《京都议定书》第一阶段完成，欧盟宣布2013年后不再接受来自中国的CER。中国CDM项目数量在2012年达到峰值后，断崖式下降，随着2017年6月最后一个项目的注册而宣告结束。

与此同时，我国开始建立自己的碳市场，减排项目在国内“重生”。

2012年6月、10月，国家发展改革委先后发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，正式开启了温室气体自愿减排市场建设的步伐。

2013年10月，我国的自愿减排交易信息平台上线；2015年1月，自愿减排交易注册登记系统正式上线，标志着CCER进入交易阶段。

暂停

2017年3月，国家发展改革委发布公告，以“存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题”的理由，暂停了CCER项目备案申请，尚未备案的592个申请项目受到影响。

发改委的公告指出，“暂缓受理温室气体自愿减排交易备案申请，不影响已备案的‘核证自愿减排量（CCER）’参与交易”。

至此，共有9家温室气体自愿减排交易机构、12家审定与核证机构和200个方法学获得备案（其中173个由CDM方法学转化）。

中国自愿减排交易信息平台公示的CCER审定项目达2871个，备案项目1047个，获得减排量备案项目287个，其中挂网公示254个，合计备案减排量5294万吨。

从项目类型看，风电、光伏最多，占比达35.4%、18.9%。

注：获得减排量备案的项目数量（个），引自中创碳投

从减排量类型看，水电、风电最多，占比达25.3%、23.5%，光伏发电减排量占比5.1%。

注：备案的自愿减排量（万tCO2e），引自中创碳投

重启

在说CCER重启之前，不得不提一个大背景，2018年机构改革。

2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，整合环境保护部、国家发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等职责，组建了生态环境部，解决“九龙治水”顽疾，统筹污染防治、生态保护和气候变化应对，打通地上和地下、岸上和水中、陆地和海洋、城市和农村。

国家发改委的应对气候变化和减排职责划入了生态环境部，这意味着CCER重启不仅是“重新启动”，更是“重新开始”，把四方面的工作又做了一遍：

一是制度建设。

2023年10月19日，生态环境部会同国家市场监督管理总局发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称“《办法》”），成为接下来温室气体自愿减排交易各项工作开展的依据和遵循。

这也是对国家发改委2017年第2号公告“《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》修订”的回应。

10月24日，生态环境部发布《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》，明确全国温室气体自愿减排注册登记和交易机构成立前，由国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、北京绿色交易所有限公司分别承担温室气体自愿减排项目和减排量的登记、交易工作。

与国家发改委的安排相比，登记机构没有变化，交易机构由以备案形式确定的北京环境交易所等9家交易机构，变为北京绿色交易所（2020年北京环境交易所更名而来）。

11月16日，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心发布《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》和《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》；北京绿色交易所有限公司发布《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》。

二是发布方法学。

2023年10月24日，生态环境部发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项温室气体自愿减排项目方法学。

2024年7月30日，生态环境部发布了煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明系统节能2项温室气体自愿减排项目方法学征求意见稿。

《办法》规定“生态环境部负责组织制定并发布温室气体自愿减排项目方法学等技术规范”，这意味着此前发改委公布的200个方法学全部作废，并由各方法学开发者申请备案转变为生态环境部统一征集遴选。

之前的200个方法学大多从CDM转化而来（占173个），缺乏中国特色和自主性；剩下的27个，也都是由开发者自主申报，缺乏统一和权威性。

除了方法学，对此前已经备案的减排量也设置了“截止日期”。

2017年3月14日前已获得国家应对气候变化主管部门备案的核证自愿减排量，可于2024年12月31日前用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴，2025年1月1日起不再用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴。

有了制度文件，也有了临时工作机构，又有了方法学，温室气体自愿减排重启条件已具备。

于是，2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动。

三是发布审定与核查机构。

2024年6月11日，国家认监委发布第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构，共包括5家机构，涉及能源产业（可再生/不可再生资源）、林业和其他碳汇类型等2个领域。

《办法》将审定与核查机构纳入认证机构管理，由原来的备案变为由市场监督管理总局会同生态环境部进行市场准入的行政审批。

四是确定电网基准线排放因子。

自2023年CCER重启提上日程以来，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心分别于2023年11月、2024年7月，更新了最近四年的减排项目中国区域电网基准线排放因子。

这个因子与企业或产品碳核算中用到的“电力排放因子”是不一样的。后者之前主要用于控排企业碳市场履约，但全国碳市场最新文件要求电力、水泥、钢铁、电解铝等纳入碳市场的行业，不再核算电力等间接排放，这也导致电力排放因子在全国碳市场“无用武之地”，但在地方碳市场以及非控排企业还是用得上的。

如果说电力排放因子意在碳市场，那么电网基准线排放因子就是为CCER量身定制的，“为了便于可再生能源、甲烷利用发电以及用电侧能效提升等中国温室气体自愿减排项目（ CCER 项目）的设计、实施与核查”。

在目前发布的CCER方法学中，“并网光热发电”和“并网海上风力发电”以及征求意见的“煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用”和“公路隧道照明系统节能”四个方法学的基准线排放量计算中，都需要用到这个因子。

以并网光热发电为例，CCER项目的减排量，是由项目基准线的排放量减去项目的排放量得到的。而项目基准线的排放量，是由电网基准线排放因子乘以净上网电量得到的。

以上四个方面的工作做好了，就可以开始走CCER挂网流程了。

2024年8月23日，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心印发《关于受理自愿减排项目与减排量申请的公告》；

9月2日，第一批26个CCER项目挂网公示，其中造林7个、红树林2个、光热1个、海上风电16个。年减排量730万吨，其中海风类项目占700万吨，标志着CCER迎来真正意义上的重启。

最大的变化

综合前文论述，重启后的CCER已发生了很大变化，简单总结如下：

一是管理机构，从国家发改委移交到生态环境部；

二是交易机构，从9家交易机构变为北京绿色交易所1家；

三是审定与核查机构，从备案变为审批；

四是方法学，从开发者申请备案变为生态环境部组织制定。

但对比2012年国家发改委《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，生态环境部和市场监管总局联合印发的《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，最大的变化就是增加了“监督管理”一章。这是吸取了企业碳排放报告“造假”的教训，防范于未然：

2022年3月，生态环境部公开碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例：中碳能投科技（北京）有限公司篡改伪造检测报告，授意指导制作虚假煤样等弄虚作假问题；北京中创碳投科技有限公司核查履职不到位，核查工作走过场问题；青岛希诺新能源有限公司核查程序不合规，核查结论明显失实问题；辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司涉嫌编造虚假检测报告问题。

此外，《办法》对审定与核查机构的公正性做出明确要求：

审定与核查机构不得接受任何可能对审定与核查活动的客观公正产生影响的资助，不得从事可能对审定与核查活动的客观公正产生影响的开发、营销、咨询等活动，不得与委托的项目业主存在资产、管理方面的利益关系，不得为项目业主编制项目设计文件和减排量核算报告。

这个规定意义深远。在过往的企业、产品碳核算与核查以及项目减排量审定与核查工作中，不同程度存在着第三方机构“下场”的问题，一些是亲手编制，一些则以咨询的名义间接编制，先当运动员，再当裁判员，极大影响了核查工作的公正性。

国家已关注到了这些乱象，也有着明文规定，能不能震慑住、刹住这股“歪风邪气”，还待时间检验。

本文来自微信公众号：小明观察，作者：明眼人