为什么现在又开始流行撤县设区？

再工业化或者说制造业回流所需要的产业空间，并非简单的扩大城市规模就能化解。在做大增量之外，优化结构性短板同样关键。本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），原标题《工业化回潮，大城市扩容欲望再起》，作者：谢良兵，题图来自：视觉中国

近几年，随着经济发展，不少城市尤其是大城市的发展空间受限，扩张欲望越来越强，被叫停已久的“撤县设市”和“撤县设区”再次回到人们的视野。今年6月以来，成都、长春、烟台、邢台、芜湖、南通等城市集中掀起了新一波的“撤县设区”热潮。

与此同时，另一股热潮也在国内兴起，那就是大城市尤其是新一线城市的再工业化，或者说是制造业回流。众所周知，作为实体经济的重要组成部分，制造业是一个国家和城市的核心竞争力所在。这些年，欧美等国家回归制造业的逻辑也在于此。

2018年，国家发改委进一步明确“撤县设区”和“撤县设市”是新型城镇化的建设方向。再工业化在一定程度上再一次推进了城镇化，而“撤县设区”和“撤县设市”事实上也解决了大城市再工业化、或者说产业重新布局中的土地空间难题。

欧美的制造业回流现象

“再工业化”并非一个新概念。早在上世纪70年代，“再工业化”是针对德国鲁尔地区、法国洛林地区、美国东北部地区和日本九州地区等重工业基地改造问题提出的。2008年国际金融危机爆发之后，各国都开始反思“经济虚拟化”和“产业空心化”带来的问题，纷纷启动了“再制造业化”的进程。

德国最早提出了“工业4.0”计划，希望引领第四次工业革命，继续让德国制造业在全球保持领先优势；法国则提出了“新工业34项计划”应对新工业革命的挑战；中国也将制造业发展上升到了国家战略。

此前，通过两次世界大战，美国成为世界制造业的中心，而到上世纪70年代，制造业的接力棒开始传到了日本，而后又传到了中国，如今，又出现了往东南亚地区转移的现象。美国工厂持续的“出国热”，使得本国制造业生态平衡遭到破坏。

数据显示，自2000年到2010年间，大约有六万家美国工厂倒闭；制造业在职人员数量从1700万减少到1100万。不少人以为，美国只要守住高科技产品在本国生产，哪怕将传统制造业工厂全部转移到国外，也不会影响国家的整体经济。

这种观点长期以来支配了美国的产业政策，造成的残酷现实是：高科技阵地自身也在新世纪到来之际悄然丢失。来自美国的统计结果显示：美国高科技产品在2001年开始进入贸易逆差。

于是，在2009年，美国先后发布了“美国制造业复兴法案”、“先进制造业伙伴计划”、“先进制造业国家战略”以及“制造业创新网络计划”以支持制造业发展。消费品巨头佳顿，耳机生产商SleekAudio、玩具生产商Wham-O以及福特公司等企业纷纷回到美国本土。

《纽约时报》也报道了同样的现象，一些美企已经采取了一些措施把制造业工作岗位转回到美国本土，如星巴克、GE等公司。而2020年的疫情发生之后，美方就号召制造业回流，鼓励美国企业回国发展，并计划拿出至少2万亿美元进行刺激。

制造业为何成为国家经济之命脉？主要有以下几个原因：首先，衡量其对一国宏观经济的直接影响力，制造业可谓举足轻重；其次，制造业对国家的投资回报率达289%，其他行业难与之比肩；第三，在拉动就业上，制造业有强大的岗位倍增系数；第四，制造业能孵化创新，创新则推动未来的GDP。

大城市的再工业化欲望

改革开放几十年，中国经济的确获得了巨大成就，但中国的工业化还远远没有完成。然而，我们的“去工业化”趋向在过去十来年非常明显。

数据显示，从工业化率即工业增加值占GDP的比重由上升转变为下降的顶点年份来看，东部地区是2006年开始下降，东北地区从2008年开始下降，中西部地区从2011年开始下降。这都是不好的现象。

今年开始，越来越多的新一线城市开始重启工业化路径。6月22日，济南市政府召开常务会议，提出加快推进制造业高质量发展。这是时隔15年，济南再度发出“工业强市”的号召。一个月前，南京首次将工业列进各城区考核，这也是10年来的第一次。

长期以来，工业和服务业是经济发展的两大主力，自2013年中国的第三产业占GDP比重首次超过二产后，服务业逐渐成为各地经济发展的重心，并被视为经济结构优化的象征性指标。城市的产业发展方向也逐步朝着第三产业的提升而去。

但这两年开始，风向开始有了变化，西安是一个典型的案例。西安经济一直处于全国20～25名之间，最重要的原因，就是制造业的相对落后。仅看GDP排在西安前面的泉州、东莞和南通就可发现，这几座城市虽为地级市，但制造业都特别发达。

一直以来，带动西安经济发展的主要是第三产业。西安2019年的数据显示，三次产业构成为3.0:34.0:63.0。与北上广深等城市第三产业比重高的原因不同，这些城市是经过了工业化之后的良性发展，而西安显然不是。

过去几年，同处西部地区的成都早就提出了“再工业化”的发展路线，用第二产业拉动区域经济的发展。中部地区的郑州则强化制造业，以带动经济向前。事实上，西安同样需要这样的“再工业化”，之前显然过早地进入了“去工业化”阶段。

西安统计局的一篇文章提到：“截至目前，全市仅8家企业产值过百亿，数量严重不足。从体量上看，8家企业合计产值近2000亿元，赶不上郑州富士康一家企业年产值”。从引进三星、华为、中兴、比亚迪开始，西安也走向了“再工业化”之路。

杭州也是如此。2019年，杭州提出“新制造业计划”，首次将数字经济和制造业列为高质量发展的“双引擎”。十年前，杭州提出把服务业打造成为“首位经济”。人们都很好奇，为什么以电商为核心的三产大市杭州，要重新向制造业进军？

数据显示，2019年杭州市的三产比重已达到66.2%，但制造业却成为一大短板，2019年制造业投资仅增长了3.0%。杭州变化的背后还有一个大背景，就是在2008年国际金融危机后，虚拟经济过度发展很容易造成经济不稳定。

因此，现在一些新一线城市提出发展制造业，或者说所谓的再工业化，实际上是在补短板。

扩容带来产业空间优化

所谓城市“扩容”，一般通过“撤县设区”来完成，即将县或县级市转变为市辖区，这样一来，此前相对独立的县域便可纳入市管辖，统筹发展。这使得城市有了更大产业发展空间，增强城市综合承载和资源优化配置能力。

除了撤县设区，还有像济南合并莱芜这样的方式。大城市行政区划调整，除了能够扫除城市间一体化的障碍之外，更大的益处是获得了更多的城市发展空间和人口规模。这有利于产业的转型升级和布局优化，从而让城市做大做强，发挥其带动及辐射作用。

这种区划调整的效应是立竿见影的。比如安徽省会合肥，在将巢湖部分区域纳入囊中之后的五年里，其经济发展走上了快车道，经济总量排名完成了对8座省会城市的连续“超车”，2016年便成为省会城市十强。

新一轮的城市空间调整来临。而助力优化区域空间结构、培育和提升中心城市功能的区划调整改革，其方向至少有两个：一是对于那些因发展空间受限、抑制了中心城市发展的，可以采取撤县设区或合并的方式。二是对于过去在“地改市热”中升格的地级市，因其并不具备区域中心城市功能，既带不动乡更带不动县，就需要通过改为县级市或新增地级市的方式来实现调整。

当然，再工业化或者说制造业回流所需要的产业空间，并非简单的扩大城市规模就能化解。在做大增量之外，优化结构性短板同样关键。

因此，需要警惕的是，工业重回新一线城市，重回主城区，或者说新一线城市再工业化，并不是要把服装、玩具等传统产业重新搬回新一线城市，而是要发展新兴的、高端的现代都市工业。比如，西安提出的打造“硬科技之都”。

事实上，美国所指的“再工业化”，也绝不是简单的“实业回归”，而是在二次工业化基础上的三次工业化，实质是以高新技术为依托，发展高附加值的制造业，如先进制造技术、新能源、环保、信息等新兴产业，从而重新拥有强大竞争力的新工业体系。

比如美国的洛杉矶，它的制造业回流就是通过中心城区的“再工业化”和外围城区的“工业分散化”两种形式，重构城市产业空间。其中，“再工业化”是在市中心复兴设计和时装产业以及电影等娱乐技术型工业；“工业分散化”则是依托城市发展轴线，在郊区出现的“工业走廊”和新城或卫星城形成的工业集聚区。

在中国，类似洛杉矶这种产业空间的挪移，显然是需要在更高层级的行政体系下才能完成的。而“撤县设区”就帮助完成了这种行政体系的架构，从而利于产业空间新的规划布局。

（作者为中制智库研究院副院长）

 本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：谢良兵