如何让农民成为现代化受益者？这些国家这么干

本文来自微信公众号：瞭望智库（ID：zhczyj），作者：陶短房（旅加学者），编辑：蒲海燕（瞭望智库），题图来自：视觉中国

中国是个传统农业大国，面对庞大人口基数和日益增长的农产品消费需求，摆在决策者和广大利害攸关者面前的最大难题是：

如何通过合理规划、流转和农地集约化管理等措施，提高农地使用效率？

同时，如何让农民成为最大受益者，而不是变成又一次“剪刀差”的付出者？

事实上，农村社区现代化、农地制度改革和合理规划利用，是任何一个国家在迈入近代化、现代化过程中，无论如何都绕不开的一个话题。

在“迈入现代化”的历史进程中，各国也曾走过一些弯路、犯过一些错误。

其中，有的国家最终获得成功，却付出了巨大代价，如英国历史上著名的“羊吃人”；

也有的国家付出了不菲的代价，却至今仍在摸索、挣扎中，如上世纪70年代曾大搞“农村社区集中居住”的罗马尼亚和尝试“乌贾马”（ujamaa，即“村社社会主义”）、走过漫长弯路的坦桑尼亚。

还有不少国家，如加拿大和法国，以较小代价让农民和农村社区真正获利。

他山之石，可以攻玉。对中国而言，研究借鉴这些外国农地合理利用和农业社区现代化的宝贵经验，大有裨益。

加拿大农村为什么没有走向衰败

加拿大是全球最大的农业国之一，每个农业劳动力平均耕种土地达92公顷，居世界第二，仅次于澳大利亚；每个农业劳动力平均产谷物200吨/年，同样居世界第二，仅次于美国。

2020年3月23日，加拿大马尼托巴湖，当地农民在收获玉米。

和许多国家农村趋于萎缩、衰败不同，近年来，加拿大农村社区反倒有所扩大。

1987年，加拿大农牧业产值占GDP5%，1993年占9.8%，2006年占8%；上世纪90年代，加拿大农牧业就业人口占劳动力总就业人口的4.3%，而2006年这一比率上升到13%；作为出口大国，加拿大农业提供了贸易顺差的11%。

仅从这组数字就可看出，加拿大的农业社区较为稳定，未出现大量劳动力流入城市的状况。这是为什么呢？

首先，加拿大早已实现了城市化和工业化，全国绝大多数人口集中在城市，农业已实现高度机械化、现代化和集约化。

据统计，加拿大约有25.4万个农场，绝大多数为单一家庭所有制，平均面积超过300公顷，100公顷以下的“小型农场”不到总数的45%，超过500公顷的大型农场数占了10%。

在加拿大，平均每个农民拥有两部拖拉机，负责照管120公顷农地。一个普通标准的加拿大农场，在非农忙季节只需2人~3人照料即可，这正是一个家庭的正常规模。

由于农场的家庭化，加拿大农村社区结构十分稳固，近年来非但没有出现大量进城务工现象，反倒有不少城市“闲人”在农忙季节到农场打短工。这种现象非常普遍，在农忙季节，甚至有专门的穿梭小巴，负责将城里的短工送到田间地头。

其次，加拿大农业合作社让农村与城市同样宜居。

和美国不同，加拿大农业合作社十分普遍，全国共有农业销售合作社160个，农业供应合作社241个，此外还有农业金融合作社、农业消费合作社和农业服务合作社等。

这些合作社虽然组织松散，却将分散在辽阔地域的农民组织起来，提供生产原料、融资贷款、产品销售渠道、市场信息，甚至教育、托儿和社区娱乐等多种服务，不至于因居住分散而造成社区功能弱化，让农村变得和城市一样宜居和方便。

再次，加拿大从政策上扶植农民，且着重提高农民收入。

加拿大三级政府都注重对农业进行投资和扶植。近年来，联邦、省两级政府的农业投入占农业产值比例，每年都高达40%左右，接近历史最高值。这些投入包括支付农业保险、科研与检验、农业发展与贸易、仓储运输等。

在经合组织统计中，加拿大是对农民收入照顾最多的国家。

2003年12月，加拿大实行了“农业收入稳定项目计划（CAIS）”，根据该计划，农民、联邦和各省政府按一定比例向其账户存入资金，如果农民当年的利润低于政府所设定的参照值，就可得到政府支付的款项，小幅度的利润减少造成的损失，由政府和农民对半分摊。利润降幅越大，政府所摊份额就越大。

CAIS最多可补偿农民当年损失的60％，其支付资金取决于农民事先选择的保护水平，最低保护水平为70％，最高为100％。加拿大曾因疯牛病、水灾等，农牧业遭逢重创，若非有CAIS，许多农户难免破产。

除了CAIS，加拿大还有“农作物保险项目计划（CIP）”和“预支农民方案”。

前者针对自然灾害，参保者一旦遭到冰雹、干旱、洪涝、龙卷风等不可抗力袭击，其损失将由联邦、省和农民三方面承担，目前70%农民都已参保。

后者在粮食价格预期可能下跌时启动，联邦和省政府提前预支农民部分借款，第一个5万加元（约合26.2万元人民币）无息，超过部分收取利息，联邦政府将支付此项方案的所有费用。

这一切都建立在法律基础上。二战后，加拿大联邦相继通过《农业安全网计划》《农村平稳法》《全国三方协约平稳计划》等，从法律制度上确保了农民的权益。

加拿大农民“比城里人幸福八倍”

在加拿大，迁徙是自由的，农民可以随意搬家进城。但是，由于农民地位很高，收入普遍好于城里，这种现象并不普遍。不过，农村居住分散，教育水准较低，而且加拿大实行学区制，中小学均为就近入学，一些有学龄子女的家长会选择在子女入学时暂时搬进城里，待子女升学、就业后重返农村。

在加拿大，迁徙是自由的，农民可以随意搬家进城。

值得一提的是，尽管身为老牌工业化国家，近年来，加拿大的制造业一直处于低迷、萎缩状态，大量制造业就业人口分流到其他产业，如采矿业和第三产业。门槛较低的制造业，通常被认为是吸纳农村进城人口的“城市化水库”。如今“水库”枯竭，产业工人大批下岗，原本在农村社区生活舒适、收入丰厚，且地位一点不低于城里人的农民，自然就更懒得进城。

加拿大的农业集约化、机械化程度很高。笔者在农业大省——萨斯喀彻温省有一座面积达0.5平方英里（约合129.5万平方米）的农场，这样的农场在当地属于规模很小的，占地5平方英里~15平方英里（约合1295万平方米~3885万平方米）的大农场比比皆是。

除了少数种植经济作物的，大多数农场的农业工人一年只干几十天甚至十几天农活，其余都交给社会化的机耕队和农业公司。收割用机器，播种、施肥和喷洒农药则用飞机，最重要的农业省“草原三省”（阿尔伯塔省、萨斯喀彻温省、曼尼托巴省）耕地几乎都是自浇地，无需也不可能进行人工灌溉。

漫长的冬季几乎完全不适合户外农业。大多数农民冬天会举家南下墨西哥，去当地“加拿大农民之家”泡上几个月。

加拿大农耕地是世界上最便宜的“好耕地”，农地上建造的住房由于不能随便转换用途，价格极其低廉，而城里人享受的各种社会福利，农民也一样可以享受，因此“农民更轻松自在”的说法是有一定道理的。

2018年6月，加拿大不列颠哥伦比亚大学（UBC）和蒙特利尔麦吉尔大学（McGillUniversity）联合展开了一项调查，调查称“居住在加拿大农村地区的人比城市里的人幸福感强得多，最大差距甚至有8倍之多”，消息一出，举国震惊。

城市规划师奥康纳（RyanO’Connor）表示，之所以如此，是因为与大城市相比，乡村环境清新、工作和生活压力不大，“在大城市里要工作更长时间、挣更多的钱才能承担起这里的生活，而在农村房价低廉，生活压力和竞争都要小得多”。

此外，大城市交通拥堵，人们需要花更多时间用于上下班赶路，这意味着能够用来休息、娱乐的时间会变少。

当然，凡事要从两面看，加拿大的农村生活也不完美。

加拿大农村社区、尤其“纯农业社区”地广人稀，即便在加拿大这个幅员辽阔人口稀少的国家也显得很突出，几平方公里只有一家人的情况，在“草原三省”非常多见，这令农村人，尤其青少年的社交、成长和精神健康受到影响，加拿大农村是精神健康问题多发地区。

虽然医疗、教育福利在“一视同仁”之列，但农村社区地广人稀是客观事实，这就造成农村中小学、医疗机构往往远离住处，医生人数不足。因此，许多加拿大农村社区的青少年还是愿意去城里生活，老了再回农村。

不仅如此，“太闲”也未必会让所有人感到幸福，许多农村青年人就是受不了“一年12个月有11个月无所事事”的沉闷生活，宁可租房子也要进城发展。

还有社会学家指出，加拿大许多农村社区酗酒问题严重，恶性刑事案件发案率高，都和“太闲”有一定关系。

退回“小农经济”的法国如何发展农业

法国是西欧国家中为数不多的农产品自给有余，甚至可大量出口的国家。

历史上，法国并不是一个盛行小农经济的国家。

2020年4月10日，法国Ramillies，无人机航拍农民在麦田劳作。 

在法国大革命之前，自亨利四世（Henri IV）开始，法国成为中世纪欧洲罕见的中央集权国家。至1789年法国大革命前，全国2500万人口中有2200万以上农民，约2/3土地被王室、贵族和教会占据。

人身依附关系加上统治阶层利用手中高度集中的资源大搞小恩小惠，令农民和农村成为大革命中“保王党最后的壁垒”，如“旺代省叛乱”等保王党起事，就是从农村发动，参加者十之八九是农民。

深感“要彻底解决农村问题，就必须彻底改变土地制度”的法国新政权，在雅各宾派推动下，于1793年6月3日至7月17日接连推出三个《土地法令》，规定没收王室、教会、逃亡贵族土地，分成无数小块进行拍卖，农民可以用10年分期付款的方法参与竞拍。而“但凡此前200年内属于村社的公有土地都应无偿归还，只要社区1/3以上居民同意即可按人口平均分配”。

此举令新生的法国政权从此彻底摆脱“农村支持旧势力”的羁绊，昂首阔步踏上近代化进程。正因如此，尽管雅各宾派很快失势，取而代之的督政府和拿破仑政权也均未改变《土地法令》，甚至1812年拿破仑战败、波旁王朝复辟，都未能让农村土地制度也一并“恢复旧观”，农村从此再未成为法国社会前进的绊脚石。

此举的副作用是，让法国成为现代欧美为数不多、从“大农经济”倒退回“小农经济”的国家。

二战后，法兰西第四共和国建立，1955年进行了全国首次农业普查，普查结果令许多有识之士皱眉：

全国农地总面积3400多万公顷，却被分割为7600万个地块，平均每个不过0.45公顷；全国农场总数达228.57万个，但55.9%的农场（127.72万个）面积不到10公顷。

这种高度分散化的模式，显然不利于农业机械化和农业科技的推广，也不利于大幅度提高农业生产效率，为农村社区现代化提速。

其实，早在拿破仑时代颁布的《民法典》第581条中，就明确规定“农村土地得以租、售、赠送、抵押等方式流转”。但是，相对于社会矛盾尖锐、各种“碰撞”猛烈的城市，法国农村自大革命以后社会节奏缓慢。农民普遍安土重迁、不乐改变生活方式，《民法典》里抽象的规则，对他们中大多数而言，不过是一纸空文。

鉴于此，1960年8月，刚刚诞生不到两年的法兰西第五共和国在戴高乐将军（Charles de Gaulle）亲自推动下，推出了《农业指导法》。这一法律在1962年8月和1980年8月、1982年10月曾三次修改补充，1999年7月又进行了一次“大改”，成为农业集约化、现代化和农业土地流转的纲领性法律。

1960年版的《农业指导法》规定，政府通过实行“层级补助”，推动农村土地流转和适当集中，即按土地流转的性质、面积对农民实行不同的补助金额。为了加速土地流转，法国政府除了对流出土地的农民进行财政补贴，还对流入土地达到规模标准者给予优惠的信贷政策。如免费登记和低息贷款等。

为推动和规范土地流转，1960年版《农业指导法》要求以省（法国本土共有96个省）为单位成立“土地整治与农村安置公司”（SAFER）。

SAFER名义上是非营利的民间机构，但实际上由政府监督、指导，直接负责以合理价格、循一定规则，购买分散在小农户手中的农业用地，然后酌情以合并、换地、工程治理等不同名目，转卖给更具专业能力的农场主，原则上被收购的小块土地在SAFER手中持有不得超过5年。

通过这种较为合理、缓和的手段，自1963至1982的20年里，共有约145万公顷农地流转到大农户手中（占同期农地交易量约20%）。

认识到仅靠SAFER一种模式，农业土地流转进程将十分缓慢，上世纪60年代的法国总理德布雷（Michel Debré）、法国教育部长罗适洛（Henri Rochereau）推动在1962年修改补充版中加入“离农补贴”条款。

“离农补贴”，就是针对当时已十分明显的人口老龄化浪潮，和法国农业社区老龄化、少子化趋势较城市更为突出的特点，鼓励中老年无子农户自愿放弃农地和农民生活，将农地流转到年富力强、掌握现代农业技术的经营者手中。为此，法国专门设立“农业结构调整专门基金”，用于向自愿“离农”的老年无子农户发放终身性质的离农补贴。

1962年版《农业指导法》修改补充，规定65岁及以上农户有权申请“离农补贴”，1980年版则降低至55岁。在1963至1982年的20年时间里，通过“离农补贴”，鼓励了逾44万老年无子农民“离农”，令占全国总面积25%（900多万公顷）的农地得到合理流转。

慢慢“消化”历史悠久的农业社会

农地仅仅“流转”和集中，如果不能得到有效利用，新的农地经营者无法从中获益，改革将遭遇巨大阻力。对此，法国政府采取有针对性的措施并不断调整：

2020年4月20日，法国阿尔萨斯Pfulgriesheim，当地白芦笋、绿芦笋迎来收获季。

第一，鼓励合作化经营。

法国农业合作化基础深厚，早在王朝时期就有合作化雏形——村社。

1880年，第三共和国时期，农业合作社成为受到政策和法律保护的合法经营模式。

1945年，刚刚摆脱纳粹占领的法国在第四共和国政府、国会推动下，成立全国性合作社组织——法国全国农业合作社联盟（Coop de France），协调农业合作社在农业生产、农村社区发展方面的作用。

在大规模土地流转过程中，农业合作社发挥了重大作用，农业合作社通过协调、指导农户生产，协助推广农业技术、改善农业品种和农产品质量，协调农产品价格等措施，切实保护了农户的利益，巩固了土地流转的成果。

据法国农业部统计，目前法国全国拥有3500家以上农业合作社，年营业额稳定在800亿欧元左右（约合6556亿元人民币），在全国大多数大区（法国本土分为22个大区），农产品中的50%~70%由农业合作社经营。

对此，曾任法国农业部长的罗卡尔（Michel Rocard）曾指出，没有农业合作社的壮大，法国就难以在战后不长时间内完成农业和农业商品经济的现代化，“农业合作社是法国政府农业政策和农村市场化管理的有力支柱”。

第二，规范农业经营队伍，支持鼓励农业经营者年轻化。

1980年版《农业指导法》修改补充规定，政府鼓励青年人转向农业经营，鼓励青年农民扩大农业经营规模，并给予前往“老少边穷”地区的青年农户以特别补贴。

1999年，法国农业部修改了农业经营者补贴政策，规定给予符合要求的青年农业经营者以“安置费”（无偿，一次性）和优惠贷款。当时“安置费”的标准为平原1.73万欧元（约合14.2万元人民币），落后地区2.24万欧元（约合18.4万元人民币），山区3.59万欧元（约合29.4万元人民币）封顶，优惠贷款以11万欧元（约合90万元人民币）为限，平原、落后地区和山区的利率分别为2.5%和1%。

此外，政府还对社会分摊金、利得税、房产税、土地税等进行减免，其中18岁~40岁农业经营者第一年减免65%，第二年减免55%，第三年减免35%，第四年减免25%，第五年减免15%。

当然，钱不是白拿的，“青年农业经营者”有其准入标准：

首先，只有“经营规模至少达到相当于12公顷小麦的生产、四分之三的时间为务农时间”者方能满足“职业农业经营者”准入标尺；其次，年龄必须在18岁~39岁，文化程度在职高以上（或拥有农技师证书），并接受6个月专项培训和40个小时实习；再次，如果原本不是农户，需要先行提交可行性报告和3年内的农业经营规划。

所有这些“准入审查”，都由省级农业专门机构负责。

此外，法国几版《农业指导法》都严格控制农地用途变更，对农地转变性质，尤其转化为住房、商业等非农用途，有极为苛刻的限制。没有省级农业部门、农业经济委员会和农村合作社等的允许，农地经营者不得改变农地用途，不得增加、减少或大事装修农地上的建筑、设施。

第三，不断完善立法，规范农业经营活动。

除了几个版本的《农业指导法》外，法国1964年7月通过《关于农村经济合作管理的法令》，1975年7月通过《关于农村行业机构管理的法令》，1982年10月颁布《创建农产品干预局的法令》，1986年12月颁布《关于农业经济组织的法律》。

这些不同年代相继颁布的法令，使法国建立起一个多层次相互补充的农业经济管理机制。

第四，通过农业专业经济组织、跨行业经济组织协调农产品生产，保护农产品市场价格，从而维护农户利益。

农业专业经济组织（organisation économiqueprofessionnelle）是农业生产者组成的“行会”性质的生产、销售联盟，包括生产者组织和农业经济委员会等，目的是协调同类农产品的生产、销售和价格。

该组织与农业合作社合作，避免农村同业者“自相残杀”、饱和生产或低价倾销，从而维护整个行业和所有从业者的利益，指导、鼓励和协调生产商的行为，以便更好地按照市场需求，调节供应。

其中农业经济委员会还负责编制“生产结构表”，预测农产品季节产量，确定“最低限价”（prix de retrait）。农产品价格一旦低于这一价格，该机构将出手“兜底”，并将购买的农产品捐赠给慈善部门，费用一般由生产者组织缴纳的分摊金支付，必要时政府也会给予补贴。

此外，农业经济委员会还负责制订本区域农业生产者组织、成员规则，提供行业政策咨询和技术服务，参与执行国家农业政策。理论上，区域内所有农业生产者组织都必须加入本区域的农业经济委员会，并遵守其规则。

跨行业经济组织（organisation économiqueinterprofessionnelle）性质和农业专业经济组织相似，但规模更大，有些是全国性的，也有些是跨区域、跨行业性的，目的是通过签订并落实跨行业农产品生产销售协议，制订市场经营和竞争规范，保护市场价格、利润，避免农民总体利益受损。

1982年10月版《农业指导法》规定成立了法国农产品干预局（offices d’intervention）。作为政府指导下的专业性公共机构，其主要任务是了解市场情况，改善市场运作；在维护消费者利益的基础上，确保农户经营获得公正收入，以及农业各领域生产经营活动的正常化；通过农产品质量政策的实施，强化农业经营效益。

根据规则，只有农业经济组织倒闭，农产品干预局才会出面，制定措施，恢复市场秩序。

第五，实现农业教育配套。

1960年8月，法国颁布《农业教育和农业职业培训法》，1984年12月又通过《国家与私立农业教育学校关系改革法》。通过这些法律，法国规范了农业教育，使之更好地适应农业产销和农村社区现代化需要。

1999年“大改版”的《农业指导法》又进一步扩大农业教育职能，将农业教育和农村地方发展更深入地结合起来，并侧重强化了对农业教育内容多元化和跨学科农业人才培养的投入。

通过这些措施，法国农村土地集约化水平得到长足进步。1970年，法国农业经营者总数高达160万，2003年只有66.4万（其中直接从事农业的不过37万），但同期每个农业经营者所经营的农地面积，则由不到20公顷增加到70公顷。

法国在高度城市化的今天，仍能维持农业生产大国和农产品净出口国地位，农村土地集约化功不可没。

当然，由此付出的代价也不容忽视。

政府广泛、大规模通过补贴推动土地流转和农地、农产品产销集约化，为此付出了沉重的财政代价。

以2004年为例，当年法国农业经营共获得282亿欧元（约合2311亿元人民币）的公共财政支持，其中农业生产占41%，农村社会保障与互助占43%，农业教育与科研为7%，农业和食品加工与林业为4%，其他服务5%。

沉重的农产品补贴不仅令法国财政不堪重负，税务负担难以减轻，也让美国等其他贸易伙伴对“法国巨额农业补贴”十分不满，近年来屡屡因此爆发国与国间贸易纠纷、冲突。

更可忧虑的是，“大包大揽”和“重补贴”，令为数不少的法国农业经营者丧失了在市场“战风斗浪”的勇气和热情，养成了“等靠要”的惰性。

而且，尽管如今法国仍是农业高补贴国，但法国农民仍对“补贴不足”强烈不满，动辄将拖拉机之类农机具开到高速公路上堵路示威。加入欧盟后，法国必须执行欧盟一体化农业补贴政策，尽管欧盟的农业补贴在全球范围内已属于较高水平，但对“吃惯了皇粮”的法国农户而言，仍会觉得“今不如昔”。

若不进行调整，长此以往，法国农业和农村社区的市场竞争力将不断削弱，最终作茧自缚。

本文来自微信公众号：瞭望智库（ID：zhczyj），作者：陶短房（旅加学者），编辑：蒲海燕（瞭望智库