人民币崛起（三）：如何适应市场经济体制？

本文为建党百年特辑——人民币崛起系列第三篇文章，此系列前两篇文章见：《人民币崛起（一）：“红色货币”是如何诞生的？》《人民币崛起（二）：告别恶性通货膨胀时代》。本文来自微信公众号：财经五月花（ID：Caijing-MayFlower），作者：苏琦，编辑：袁满，原文标题：《人民币崛起（三）：改革开放的主引擎与试金石｜建党百年特辑》，头图来自：视觉中国

大一统的计划经济的低效率迫使人们反思中国经济发展模式。在反思导致的思想观念变化的基础上，叠加现实生活中人们对计划经济藩篱的主动突破，共同导致了上世纪80年代改革开放大潮的涌动。计划经济开始一步步地向有计划的商品经济和市场经济转型，人民币从计划经济的桎梏中走出，重新成为国民经济运行重要的润滑剂和加速器，当然有些时候也成为导致经济波动的震荡器。如何“驯服”人民币成为那个时代的一件头等大事。

一、金融转轨与循环治乱

上世纪整个80年代，中国经济不断经历通货膨胀和治理整顿的治乱循环，每次都是“放松→过热→紧缩→衰退→再放松→再过热”，用通俗的话说就是票子不是发多了就是发少了。当时人们更倾向于把棍子打到“超前消费”身上，认为是社会总需求超前于总供给造成的。

后来随着经济体制改革的深化，人们发现这是转轨经济必然伴随的特征：微观经济基础的变化、经济主体的增多、体制变革导致的真空和模糊地带，以及新宏观调控框架的滞后，必然导致货币供应量“测不准”和难以监控，进而导致经济运行的波折起伏。80年代改革的成败和宏观调控的得失，为90年代市场经济体制的确立积累了经验、奠定了基础。

1978年12月，十一届三中全会召开，做出了把工作重点转移到经济建设上来的，具有划时代意义的战略决策，揭开了经济体制改革的序幕。与经济体制改革相适应，金融体制改革的大幕也渐次拉开。

在邓小平“要把银行真正办成银行”的论述指引下，从1979年开始，中国的金融体系迈出了市场化改革的第一步。在一系列改革举措之后，中国金融业出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。

在中国人民银行成为中央银行后，整个金融系统的改革被进一步推进。1986年12月19日，邓小平要求“金融改革的步子要迈大一些”，再次强调“要把银行真正办成银行”。

随着经济市场化、货币化程度提高、银行贷款范围扩大、融资渠道多元化，单纯控制现金和国家专业银行的贷款已经难以有效实施金融调控。

1987年，中国人民银行比较系统地提出了建立新型金融体制改革要实现的四个目标：

• 一是建立以间接调控为主要特征的宏观调控有力、灵活自如、分层次的金融控制和调节体系；

  
  

• 二是建立以银行信用为主体，多种渠道、多种方式、多种信用工具筹集和融通资金的信用体系；

  
  

• 三是建立以中央银行为领导，各类银行为主体、多种金融机构并存和分工协作的社会主义金融体系；

  
  

• 四是建立金融机构现代化管理体系。

此后，为实现这四个目标，中国人民银行总行又提出了一系列金融改革的具体措施。

左图：中国金融市场蓝皮书（1984年，合肥）。中图：中国证券市场白皮书（1988年，纽约） 纽约白皮书。右图：北京白皮书。

从1984年到1992年，中国的金融改革取得了很大进展。主要体现在金融机构改革、建立金融宏观调控体系、发展金融市场、建立金融机构现代化管理体系等方面。

但在整个上世纪80年代，货币信贷政策操作是在金融体制的变化过程中逐步摸索进行的，经验明显不足。原因是多方面的。

第一，中央银行体制刚刚建立起来，中央银行对自身在经济转轨时期的职能定位不甚明确、对金融调控与金融监管之间的利害关系认识不深、对行政手段存在惯性依赖、对如何有效运用经济手段和法律手段缺乏思想准备。第二，对金融业的发展思路受实践不充分的制约，一时难以把握，对不同类型金融机构的性质和职能难以明确定位，混业经营和混业监管并行，各项金融管理制度尚未成型，金融调控传导机制不完善。第三，与其他宏观调控部门如何配合也是刚刚起步。

改革开放初期，经济结构失衡和经济过热交织在一起，成为货币信贷调控的难点。存款计划、现金发行计划和信贷分配计划，是新中国前30年金融调控的基本手段。上世纪80年代中国经济运行和金融体系发生的所有变化，恰恰都是在改变和瓦解着计划分配金融资源得以存在的基础。

这段时期宏观经济运行的一个关键特点就是储蓄率与投资率的关系。从1980年到1993年的14个年份中，只有5个年份储蓄率高于投资率，其余9个年份均是储蓄率低于投资率。所以，这段时期中国基本还处于发展经济学所描述的经典的“储蓄缺口”阶段。

造成“储蓄缺口”的因素，一方面在于经济层面，如收入分配结构的变化、计划经济时代消费受到过度抑制等；另一方面，这也同以动员储蓄为基本功能的金融体系尚未完全形成相关。这样的“储蓄缺口”在宏观经济层面构成了通货膨胀的基础，在金融层面则是企业信贷饥渴、银行体系“超贷”的关键原因。

二、体制改革与市场化重塑

如果说上世纪80年代的问题是不断打破计划的堡垒，为货币和商品经济的运行打开空间，90年代的基本命题则是进一步缩小计划经济运行范围，并初步建立规范的市场经济运行机制和宏观调控体制，让人民币翱翔在空前宽广而又规范有序的天空中。在这一过程中，如何建立和完善适合市场经济发展的金融体系和金融管理体制成为重中之重。

金融是经济运行的血脉，在向市场经济过渡的过程中，经济生活的方方面面与金融关系更日益密切。建立的市场经济体制极大地推动了经济和金融的蓬勃发展，也加大了金融宏观调控的任务，中国金融业面临如何适应市场经济体制的一系列紧迫问题。

1993年12月25日，国务院根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制问题的决定》和舆论意见出台了《关于金融体制改革的决定》和《关于进一步改革外汇管理体制的通知》，明确地提出了金融体制改革的目标。

• 第一，确立强有力的中央银行宏观调控体系。其主要改革措施是：明确中国人民银行各级机构的职责，转换中国人民银行职能。

  
  

• 第二，实行政策性金融与商业性金融分离，建立以国有商业银行为主体，多种金融机构并存的金融组织体系。其主要改革措施是组建国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行，办理政策性信贷业务。

  
  

• 第三，建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场。其主要改革措施是完善货币市场和完善证券市场。

  
  

• 第四，改革外汇管理体制，协调外汇政策、货币政策。主要改革措施是从1994年起实现汇率并轨，建立以市场汇率为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度；采取一些过渡性措施，实行经常项目下人民币有条件可兑换。

从1994年起，国务院决定的各项金融改革开始实行。1994年，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行先后挂牌成立。同时，中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行四大国有专业银行按照商业化改革的要求，转换机制，加强一级法人体制，强化内部管理和风险控制，改进金融服务，开始向真正的商业银行转化迈出步伐。

1994年1月1日，宣布国家外汇挂牌价和市场外汇调剂价并轨，实现了经常项目下人民币有条件可兑换，建立了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，结束了长达40多年的国家垄断的汇率制度。1996年12月，人民币又实现了经常项目下的完全可兑换。

除了国有商业银行和政策性银行，在我国经济转轨进程中，股份制商业银行以其灵活的经营机制优势，在较长时间保持快速发展，成为推动我国国民经济发展的一支生力军。交通银行、上海浦东发展银行、中国民生银行和海南发展银行等股份制商业银行相继设立。除了股份制商业银行外，城市商业银行的建立和发展也成为中国金融体系市场化进程一道亮丽的风景。

在整个金融体系市场化改革进程加快的同时，由于相应的金融监管没有到位，在金融业快速发展的同时，金融体系也积聚了严重的风险。到1997年亚洲金融危机爆发时，中国金融系统的风险开始集中暴露。

四大国有银行在由国有专业银行向国有商业银行转变的过程中，由于转变不彻底，受到政府行政干预比较多、风险管理和内部控制不力等因素，积聚了严重的金融风险。这主要体现在资本金严重不足和不良贷款比重过高上。国有银行的风险已经成为中国金融业的最大风险。因此，从1998年开始，国家开始出手拯救濒于破产的四大国有银行。

从1998年开始，四大银行逐步合并省分行与省会城市分行，撤并了一些业务量较小、长期亏损的分支机构，对员工进行了较大规模的精简。到2002年末，四大银行共撤销了5.5万个机构网点，占四大银行网点总数的三分之一。同年，财政部发行2700亿元特别国债，专门用于补充四大银行的资本金，使其1997年底的名义资本充足率达到8%。

1999年，四大银行成立了监事会，监事会成员来自财政部、中国人民银行等部门，目的是加强金融监管、约束国有银行的行为。

为解决国有独资商业银行不良贷款率居高不下、历史包袱沉重的问题，国务院于1999年从四家国有商业银行剥离不良贷款13939亿元，使国有商业银行不良贷款率骤然下降了9.2%。同年，在借鉴国际经验的基础上，我国成立了金融资产管理公司，专门接收、处置从四大国有商业银行剥离出来的不良贷款，以化解潜在的金融风险。

1999年4月19日，中国组建了第一家金融资产管理公司——信达资产管理公司，专门处置由中国建设银行和国家开发银行剥离的部分不良贷款。同年10月，华融、长城、东方三家金融资产管理公司陆续成立。四家资产管理公司从四大银行和国家开发银行共剥离了1.4万亿元不良资产进行专门处置。

在进行注资和剥离不良资产的同时，中国人民银行要求四大国有银行通过完善内部运行机制，加强内控和管理，严格控制新增不良贷款。并对国有银行改革制定了“三步走”的战略。

除了四大银行之外，地方性中小金融机构也积聚了极大的金融风险，防范和化解中小金融机构的风险是中国金融业的一项重要工作。1998年起，中国人民银行开始排雷。

经过三年的努力，到2000年底，国务院和中国人民银行对金融机构的清理整顿工作基本完成，中国的地方金融风险得到了很大程度上的化解。但是对于四大国有银行来说，仍然积聚着严重的金融风险，需要通过进一步的改革和支持来化解。

三、国有金融机构拆弹重组

2003年5月19日，央行以19页PPT的形式草拟了国有商业银行改革方案，其中包括代价、资源运用、操作过程、配套措施及操作风险等。此次改革设计提出了动用央行外汇储备的思路，为外储注资问题商业银行补充其资本金，并作为股本进行运作。

业界人士认为，1998年、1999年那一轮改革的效果不彰，主要在于未能在如下几个层面实现根本性突破：没有严格按照资本充足率的条件监管；不敢打破原有产权制度的束缚；不执行真正现代的国际标准财务会计制度；没有建立真正的公司治理结构。

相较以往的理论与实践，2003年启动的新一轮银改，一方面试图在财政资源之外另辟蹊径，并最后体现在动用外汇储备上；另一方面则是做实出资人，避免因财政注资导致的出资人实际缺位现象，从而使公司治理落到实处，这体现在后来汇金的成立和运作上。

除了最早重组的建行、中行，交行、工行、农行、光大、国开行等均通过汇金注资重组，而在全国整顿治理证券公司的时候，也是由汇金及其附属机构作为平台，对九家券商进行了注资重组。

以央行的一个投资平台为载体，对金融机构进行重组，在2008年国际金融危机中，也被美国等国家央行采用。这些行为打破了传统央行只管理货币政策的职能范围，凸显央行在金融稳定、防范系统性风险方面也能起到重要作用。

此外，国有商业银行的改革还推出一个关键步骤，即引入海外战略投资者，以此提升国有银行股上市的溢价，并强化建立公司的治理结构。

大刀阔斧的改革，彻底改变了四大国有商业银行的财务状况，改变了国有股单一的股权结构，初步建立了现代公司治理架构，并用国际资本市场规则持续地规范银行的运作，令其拥有持续创造盈利的能力。这也奠定它们能持续为实体经济提供融资服务的能力和基础。

更为直接的作用是，这次改革为中国整个银行体系带来了相当大的改革红利，激活了银行业价值。此次改革重组，还开创了一个新的维护金融稳定的路径，即央行动用资源重组问题金融机构。这一实践在本次金融危机中被各国广泛采用，央行维护金融稳定的作用凸显。

四、人民币汇改提速

新世纪以来中国经济体制改革的最重大事件，当是中国正式加入世界贸易组织。这个事件，是在全球经济结构进行重大调整的背景下展开的。客观地说，中国总体而言是全球化的受益者：自从加入世贸组织以来，中国经济经历了前所未有的高达两位数的增长，综合国力大大增强。

但是，中国的高速增长和对全球经济融入程度的加深，也给中国带来了新的问题：伴随着新的全球经济失衡格局的形成和发展，中国的对外贸易顺差大幅度增长，外汇储备也持续地跳跃性增加，并已对中国宏观经济稳定运行构成了新的压力。

在中国进入加入世界贸易组织后过渡期之时，全球经济失衡问题有了新的发展，为了同世界各国共同解决这一新的问题，中国政府负责任地对人民币汇率体制和外汇管理体制进行了重大改革。

2005年7月21日，中国政府宣布，终止人民币对美元事实上的盯住制度，开始实行以市场供求为基础、参考“一篮子”货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。

鉴于外汇资源已经实现了由稀缺到相对充裕的飞跃，中国外汇管理从“宽进严出”开始转向“均衡管理”。

2008年，国家外汇管理局推出新外汇管理条例。在经常项目方面，新条例大大简化了经常项目外汇收支管理的内容和程序。其中，取消了经常项目外汇收入强制结汇要求，经常项目外汇收入可按规定保留或者卖给金融机构等。规定经常项目外汇支出按付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向金融机构购汇支付。

为保证经常项目外汇收支具有真实、合法的交易基础，条例要求办理外汇业务的金融机构应当对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查，同时规定外汇管理机关有权对此进行监督检查，监督检查可以通过核销、核注、非现场数据核对、现场检查等方式进行。

事实上，对外汇管理的放松在几年前就已开始进行。2006年12月，中国人民银行发布《个人外汇管理办法》，对个人外汇管理政策进行了调整和改进。内容涉及四个方面：

• 一是对个人结汇和境内个人购汇实行年度总额管理。年度总额内的，凭本人有效身份证件直接在银行办理；超过年度总额的，经常项下的交易凭本人有效身份证件和相关证明等材料在银行审核后办理，资本项下的交易需经必要的核准。

  
  

• 二是对个人贸易外汇收支给予充分便利。从事货物进出口的个人对外贸易经营者可开立外汇结算账户办理外汇资金收付。其中，进行对外贸易经营权登记备案后，可按机构的外汇收支进行管理；进行工商登记或者办理其他执业手续后，可委托具有对外贸易经营权的企业代理部分贸易项下外汇资金收付、划转及结汇。

  
  

• 三是明确个人可进行的资本项目交易，规范了相关外汇收支活动。

  
  

• 四是不再区分现钞和现汇账户，对个人非经营性外汇收付统一通过外汇储蓄账户进行管理，对外币现钞存取和携带的管理进行了规范。

在经常项目下的外汇管理基本实现了从“强制结售汇”向“意愿结售汇”转变之时，中国资本项目的管理也进一步放松。

2006年5月，中国人民银行发布2006年第5号公告，允许境内商业银行集合境内机构和个人的人民币资金，在一定额度内购汇投资于境外固定收益类产品；允许符合条件的基金管理公司等证券经营机构在一定额度内集合境内机构和个人自有外汇，用于在境外进行包含股票在内的组合证券投资；允许符合条件的保险机构购汇投资于境外固定收益类产品及货币市场工具，购汇额按保险机构总资产的一定比例控制。这标志着中国合格境内机构投资者（QDII）制度正式启动。

上世纪末这样购买股票的场景，如今是再也看不到了。

在全球经济失衡背景下，人民币汇率改革引起国际社会广泛关注。中国政府多次申明，人民币汇率改革必须坚持主动性、可控性和渐进性的原则。

主动性，就是主要根据中国自身改革和发展的需要，决定汇率改革的方式、内容和时机，汇率改革要充分考虑对宏观经济稳定、经济增长和就业的影响；可控性，就是人民币汇率改革引起的各项变化要在宏观管理上能够控制得住，既要推进改革，又不能对宏观经济失去控制，避免出现金融市场动荡和经济大的波动；渐进性，就是根据市场变化，充分考虑各方面的承受能力，有步骤地推进改革。迄今为止，中国的汇率改革依然遵循这些原则。

本文来自微信公众号：财经五月花（ID：Caijing-MayFlower），作者：苏琦，编辑：袁满，本文刊于2021年6月28日《财经》建党百年特刊。特别鸣谢金融博物馆的大力支持，刊内未具出处的图片均由该馆提供