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2021-10-04 10:37
医疗纠纷调解委员会,为何寸步艰难?

本文来自微信公众号:界面新闻(ID:wowjiemian),作者:原祎鸣,编辑:谢欣,头图来自:视觉中国


“2019年农历腊月二十八,一位60岁出头和两位40多岁的女士来到了我们办公室门口,一进门就跪下了。”


深圳市谐和医患关系协调中心人民调解委员会(以下简称为“谐和医调委”)主任及创办人吴毅对界面新闻记者回忆到,外来务工人员刘强在深圳市一所中西医门诊部进行针灸和按摩后被确诊为了剑突平面下截瘫。由于临近春节,其亲戚向多部门求助无果,于除夕前两天找到了谐和医调委。


谐和医调委是一家民间公益组织,成立四年来为300多家医疗机构、2000多名患者提供过医疗纠纷调解服务,受理了1000多宗医疗纠纷案件,调解赔付金额3000多万元。在吴毅的帮助下,刘强和亲戚们仅用9个小时便完成了与院方的调解,并于当天赶回河北老家过了春节。


刘强的案例在谐和医调委,或者全国几千个大大小小的医疗纠纷调解委员会(以下简称医调委)中并不少见。无论从15年的发展时间还是几千家的规模上来看,医疗纠纷调解似乎都应该发展的足够成熟。然而,从被报道过的大小暴力伤医事件与医患纠纷事件中,似乎都未见到医调委的身影,甚至对绝大多数人来说,医调委依然是一个从未听说过,也并不了解的处在“水面下”的机构。


医调委十五年


中国医师协会2018年发布的《中国医师执业状况白皮书》显示,有66%的医师经历过不同程度的医患冲突。而对于设立专业医疗调解机构的讨论在学界早已有之,早在2007年暨南大学法学院副教授闫庆霞就曾在《法学家》杂志上发文表示,中国已具备设置医疗纠纷第三方诉前强制调解程序的条件。文中指出,从理论上说,调解前置制度的设立主要基于两个方面的理由:


  1. 诉讼案件不断激增,法院不堪重负。在司法资源严重供不应求的现实情况下,强制调解可以作为缓解诉讼压力的一条有效途径;


  2. 对于适宜调解、实践表明调解成功率高的案件,调解前置可以使其大部分在诉讼之前就得到解决。


2009年出版的《人民调解法治新论》一书中则指出:医疗纠纷的发展呈现出数量激增、矛盾尖锐的趋势,民众的法制、维权意识也在增强,对维权提出了更高的要求,维权处理不当就会导致医闹事件频发,也成为了影响社会和谐稳定的因素。另一方面,医疗纠纷案件也占用了大量的行政管理资源和司法资源,而医疗纠纷第三方调解机制能够节约卫生行政管理成本,甚至有学者建议将部分医疗纠纷案件列入强制调解程序之一。


医调委的最初设立起源于15年前的山西,在2006年前后,山西省400多家县级以上医院几乎都发生过医疗纠纷事件,为解决医患矛盾以促进社会和谐,山西省卫生厅当年在太原成立了全国第一家专业性医疗纠纷人民调解机构——山西省医疗纠纷人民调解委员会,此后,医调委模式被在全国各地所效仿。


截至2013年,全国共有各级医调委2418个、许多市、区、县如今都成立了单独的医调委。


很多时候,医患矛盾是由于双方信息不对称导致不同程度的误解,本不至于上升到医疗纠纷的程度。医务人员以患者为中心,严格按照医疗风险告知管理制度,前期把话说开了就好了。”广州新南方正医疗纠纷人民调解委员会(以下简称为“方正医调委”)主任马红英告诉界面新闻记者。


《管理观察》杂志2019年发表的《医院保卫处在医患纠纷中的作用探究》一文中指出:很大一部分医疗纠纷是因为低于预期的医疗结果和意料之外的医疗失误,患者或家属对此没有充分思想准备,难以接受。面对这种情况,如何及时、有效安抚患者的负面情绪,把纠纷伤害遏制在萌芽时期就显得尤为重要。“在医疗纠纷前端化解矛盾”形式的调解,就是医调委所要做的事情,其作为解决民间纠纷的一种重要方式,也被称为 “化解纠纷的第一道防线”。


各地医调委的调解模式基本上都大同小异,医患当事人通过公开的联系方式、政府转介、邻里之间口口相传等形式联系到医调委,医调委将医患纠纷引到院外,随后当事双方陈述纠纷事实并提供证据,医调委进行事实调查事实后,由医调委会的医学、法学等专家帮助当时双方分析责任并完成计算赔偿等相关事宜。双方同意赔偿认定结果则签订调解协议书,不同意则启动鉴定程序,依据鉴定结果进一步协商,如最终双方未能达成和解,则由医调委会告知法律诉讼的相关程序并终止调解。


而刘强这样的案例也证明,医调委的设置确实帮助解决了很多医患问题。


然而近年来,除了新设立的医调委挂牌新闻,医调委在大众视线中的存在感似乎已经越来越低了,甚至对很多人而言,医调委从未进入过其视线。


而界面新闻记者从采访了解到,在逐渐淡出大众视野的背后,目前许多医调委的日子过的并不算舒坦,各地的医调委或多或少地面临着资金运转不开、留不住人才、保险机构介入等多方面的问题。这也导致医调委的数量和规模都仍然无法满足现阶段医疗纠纷所需要。


“我很认可我们做的事情,但实在坚持不下去了”


虽然工作模式看上去简单,但医调委的实际运转却涉及了多方面的利益较量,操作步骤也相对繁琐。而医调委为保障自身独立性和公正性,不得向医患双方收取任何费用。因此“活多,钱少”成了几乎所有医调委生存与发展所面临的难题。


司法部、卫生部、保监会于2010年出台的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》中指出:医疗纠纷人民调解委员会调解医疗纠纷不收费。其办公场所、工作经费应当由设立单位解决。另外,2011年施行的《中华人民共和国人民调解法》中第6条规定:国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。


尽管如此,对于许多医调委来说,资金依然是制约其发展的首要因素。


吴毅告诉界面新闻记者,多年来谐和医调委面临的最大阻碍便是缺乏资金,目前机构的运转资金主要来源于给医疗机构、街道做医疗纠纷预防和处理的宣传与授课,申报政府相关项目从而获取项目经费等。企业、个人的赞助也是一部分资金来源,但在谐和医调委的总体收入中,这一部分的占比极小。而马英红也透露,目前方正医调委的运营总体来说还比较困难,场地和一部分运营费用是由社会爱心人士提供的,另一部分的费用来源于政府的采购项目以及参与民政局的活动项目等。


吴毅在成立机构之初曾认为,做善事总能找到社会的支持。然而正式运转起来之后他才发现,认同的人很多,支持的人很少,更多人考虑的是医调委能让自己获得何种利益。


不过相比于民间背景的医调委,具备官方背景的医调委处境相对要好一些。


天津市医疗纠纷人民调解委员会(以下简称为“天津市医调委”)隶属于天津市人民调解员协会,属于独立第三方的调解医疗纠纷的群众性组织。与上述两家医调委的资金来源不同,天津市医调委的资金来源于政府购买法律服务,因此面临的资金阻碍相对更小。


天津市医调委负责人张文透露,由于业务量逐年增长,政府保障的经费也从一开始的每年300万元增长到650万元。不过政府的监督也在加强,会对医调委的资金使用、队伍建设、规范化建设、调解工作效率等进行考核,也会派第三方来评估政府投入产出的效益。


受资金的制约,一些医调委甚至连发放员工工资都有着不小的困难,而即使能实现正常发放,也不算是“有竞争力的工资”。界面新闻记者从采访中了解到,大多数医调委的工作人员都是退休返聘人员为主。


以谐和医调委为例,据吴毅介绍,该机构现有九名全职人员,但却只能基本保持三位年轻人的工资和全部人员的社保。财务记录显示,谐和医调委成立至今,仅工资欠款就达80余万元。而马红英也说,方正医调委的工作人员中有不领工资的兼职人员,大家主要靠精神力量来支撑着。“在医调委工作,社会成就感大于实际的工资。确实解决一起医疗纠纷,我们就会收到一面锦旗。”马红英表示。


在这样的情况下,和谐医调委人员流动十分大,仅有两名员工从机构创立之初一直坚持到现在。“几乎每一位离开的人都会十分抱歉地告诉我,我们很认同现在做的事情,但是实在坚持不下去了。我也完全可以理解,毕竟深圳这样消费水平很高的城市,大家都需要吃饭。”吴毅坦言。虽然深圳市政府帮助和谐医调委解决了场地问题,还协助成立了中国第一个医患关系协调基金,但受制于人手不够,其也无力运作该基金。


即便是资金相对充裕的天津市医调委,团队中年轻人的流动性也很大。张文认为,离开的人主要出于个人发展空间小,津贴待遇相对较低等因素的考量。“毕竟,调解工作还是非常辛苦的,每天面对带着问题来讨要说法的当事人。我们做调解工作就是每天吸入负能量,呼出正能量。”张文表示。


相比之下,谐和医调委2020年却调解处理了337宗医疗纠纷,方正医调委2020年接到超200多宗医疗纠纷调解,正式立案并调解结案的110宗,而在天津,每年发生的医疗纠纷大概在1000件左右,经天津市医调委调解的在70%以上。


保险入场后的独立性争议


长期的资金困难下,一些医调委引入了新的利益方——保险,但这也带来了新的争议。


西安市雁塔区医疗纠纷调解委员会(以下简称为“雁塔区医调委”)主任刘小红告诉界面新闻记者,以医疗责任保险(以下简称“医责险”)为手段,建立一条解决医疗责任赔偿问题的第三方途径和渠道,同样也是化解医疗纠纷的一种方式。


所谓医疗责任险,被称为医疗界“交强险”,一般由医院购买。投保后,一旦发生医疗事故或意外,医患双方可通过第三方鉴定机构或调解机构,厘清责任,经由理赔程序,由保险公司向患方支付赔偿。


医责险因可以转化风险而得到了许多地方的政策以及专业人士的认可。2014年出版的《医疗纠纷第三方调解》一书中也曾表示,第三方调解机制要求医疗机构必须参加医责险,将集中于一个医院的侵权赔偿责任分散于社会,做到损害赔偿社会化,降低了医疗机构的赔偿压力。


但落实医责险的过程临着不小的阻碍,刘小红认为,医疗纠纷的高额索赔和医疗行业的专业性过高等因素导致了医疗责任难以鉴定,保险公司的赔付率过高等结果,因而很多保险公司承保的积极性并不高;另一方面,医疗机构也会抱怨一些医责险设置了过低的保障额度和严苛的理赔条件,导致实际赔付过少。


但医责险的出现也医患纠纷中增加了新的利益方,不仅使得医疗纠纷从医患双方的纠纷变成了医、患、保险公司三方博弈,也让医调委的独立性受到了质疑。


张文告诉界面新闻记者,由江泰保险经纪股份有限公司(以下简称“江泰”)承办运作的医调委已经占据了全国范围内医调委数量的30%~40%。公开资料显示,江泰是国内首家开业的全国性、综合性保险经纪公司,界面新闻记者搜索后发现,江泰在医调委上布局颇多,有公开报道的便有如聊城市医患纠纷人民调解委员会由江泰山东分公司发起,甘肃医调委主任由江泰甘肃分公司发起。


但张文认为,医责险可以市场化运作,但医调委不应该市场化运作。如果医调委是由保险经纪人来运作,就无法保证医调委作为第三方的公正地位,“患者希望的是一个依法依规、独立不受干扰的,中立的、说公道话的医调委。”马红英也认为,医调委独立性和中立性至关重要。


澎湃新闻、中国经济网等媒体此前也曾报道,在吉林、江苏等地,都曾出现江泰员工“冒充”医调委参与医疗纠纷调解的事件。


2010出版的《调解制度与调解人行为规范———比较与借鉴》中表示,医调委必须既独立于医疗卫生系统,又独立于保险机构,而是作为一个与当事的医患双方没有利害关系的机构。 调解机构一旦脱离 “中立”,调解将因丧失正当性而遭到根本性颠覆。


但也有与江泰合作的医调委并不认可上述质疑。


刘小红称,雁塔区医调委采取让保险经纪公司介入,作为医疗机构和保险公司的链接中介,使几大利益方不用直接面对面。而雁塔区医调委属于社会第三方组织,并不是由保险经纪公司牵头成立的,其在雁塔区司法局备案,受雁塔区司法局的业务指导和监督,独立工作,不受任何一方的干扰。保险经纪公司介入后也不会直接行使调解权。


(文中刘强、张文为化名)


本文来自微信公众号:界面新闻(ID:wowjiemian),作者:原祎鸣

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