长江中游，前途何在？

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城市群——我国新型城镇化发展的重点

改革开放后，我国通过持续推进城镇化，为经济快速增长带来持久动力。

“十一五”以来，“城市群作为城镇化主体”的战略地位在我国多个重要文件中被提及。城市群也在我国城镇化发展中长期保持着城镇化的空间主体地位，发挥着国家经济社会发展的增长极作用。

随着21世纪20年代的来临，城市群在经济全球化和区域一体化快速发展过程中的重要性日益突出。城市群作为新型城镇化的主体形态，是国家和地区参与国际竞争的主要载体，也是促进区域协调和可持续发展，营造与自然和谐共生关系的主要场所。

“十四五”规划纲要明确提出，“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”。

显然，城市群、都市圈已成为我国新型城镇化发展的重点。

城市群是城市化进程进入高级阶段后，城市之间的空间作用增强、联系机制紧密形成的重要组织基础和区域空间形态。

与特大都市、都市绵延区、大都市区、巨型城市区等概念不同，城市群并不以连绵分布的城镇建成区为特色，而往往具有“大中小城市层次分明”的特点，城市彼此之间既有生态用地分隔，又有紧密的交通联系。

在我国的地理版图上，当前可圈可点“抱团”发展的城市群并不少。

其中，京津冀、长三角、粤港澳三大经济圈由北向南，分布在东部沿海地区，成为改革开放以来引领我国经济腾飞的主要动力源。

作为公认的世界六大城市群之一，2020年，尽管受到新冠肺炎疫情的影响，长江三角洲地区仍表现出强大的恢复力，经济总量高达24万亿元，占了全国经济总量的24%。

粤港澳大湾区2020年的GDP总量也达到了11.36万亿元，约占全国GDP生产总值的1/7，相当于世界排名第九的加拿大。

公开数据显示，京津冀、长三角、粤港澳三大经济圈用2.8%的土地聚集了约18%的人口，贡献了约38%的GDP，成为国内外公认的推动中国经济发展的三大增长极。

然而，关于哪个城市群是中国经济发展的“第四极”，一直以来是存在争议的。

有意冲击第四极的城市群不少，但就目前的发展水平来看，最有实力的竞争者是中西部两大头部城市群——长江中游城市群、成渝城市群。

在之前的《中国经济第四极在这里？》一文中也提到，随着成渝城市群进入国家战略，以及成渝双城经济圈的出炉，成渝城市群作为我国第四大经济增长极的定位已经实锤。

作为成渝城市群的“老对手”的长江中游城市群，则显得有些失意。

长江中游城市群是中部地区体量最大、实力最强的城市群，从数据来看，无论是人口、面积还是经济总量，长江中游城市群都明显压成渝城市群一头。

此外，长江中游城市群还是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台后，国家批复的第一个跨区域城市群规划，土地面积达到了32.61万平方公里，是中国面积最大的城市群，其2019年的常住人口和GDP总量，已仅次于长三角城市群。

在国家区域协调发展战略和中部崛起战略背景下，长江中游城市群作为长江经济带的重要组成部分，承担着承东启西、连南接北的作用，是中西部地区联系长江三角洲、粤港澳大湾区的核心枢纽。

那么，成渝之后，长江中游城市群会是第五个上升到国家战略的城市群吗？未来，长江中游城市群将走向何方？

“沿江增长极”：激发内循环的核心动力源

长江中游城市群也称中三角，协同发展条件十分优越：鄂湘赣三省山水相连、文化渊源深厚，经贸往来密切，而且交通条件便利，临江达海，在全国综合交通网络中占有重要战略地位。

同时，在城市群或者都市圈的建设方面，长江中游城市群的协同意识并不算晚。

作为全国第一个区域经济一体化综合改革试验，“长株潭经济区”的概念，在上世纪80年代就被提出。

1990年以来，长江中游城市群发展迅速，其中，武汉城市圈、长株潭城市群的城镇建成区的扩张速度尤为迅猛。

2010年12月，在国务院印发的《全国主体功能区规划》中，由武汉城市圈、长株潭城市群和鄱阳湖生态经济区为主体构成的“长江中游地区”等被列为“国家重点开发区域”。

2015年3月26日，国务院发布《国务院关于长江中游城市群发展规划的批复》，范围涵盖湖北、湖南、江西三省，标志着长江中游城市群“中三角”格局正式得到国家批复。

按照规划，长江中游城市群是以武汉、长沙、南昌三大城市为中心，涵盖武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群组合，范围具体包括湖北省13个城市、湖南省8个城市以及江西省9个城市和吉安市部分县（区）。

从2015年正式批复，经过“十三五”时期五年的联动与发展，长江中游城市群经济总量已由2014年的6万亿元，增长到2020年的9.39万亿元，人均GDP达7.2万元，分别位居我国主要城市群的第三位和第四位。

从空间结构来看，从1990到2020年，长江中游城市群的发展逐渐呈现出“双核多心多组团”的特点。

作为“双核”的武汉城市圈、长株潭城市群已发展为巨型核心，而南昌都市圈与周边地级城市联系偏弱，发展则相对滞后。此外，目前城市群内还形成了襄阳、宜昌、荆州、常德、衡阳、九江、上饶等一批区域性次中心。

已经到来的“十四五”时期，是百年未有之大变局的关键期，国际形势复杂多变，不稳定性不确定性明显增强，我国国内经济发展的空间结构面临新的调整，区域协调发展也进入纵深推进的阶段。

目前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝双城经济圈已上升为国家战略，加快推进中三角一体化发展也正逢其时。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要已经明确提出，推动长江中游城市群协同发展，加快武汉、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极。

中国宏观经济学会副会长巴曙松认为，中国快速的城市化是推动中国改革开放以来经济快速增长的重要动力，目前这一动力依然强劲，特别是在激发内循环方面依然具有举足轻重的地位。

长江中游城市群协同发展，可以促进中国在中部形成一个新兴的增长极，既可以平衡区域发展不协调的矛盾，也可以在未来成为一支带动经济增长的新力量。

目前，我国不同的城市群正处于不同的发展阶段，与发达的粤港澳、长三角、珠三角不同，内陆城市群仍然处于集聚阶段，人口和资源继续将向中心城市快速集中。

因此，武汉、长沙、南昌等沿江中心城市将成为未来增长最快的城市，成为新兴的“沿江增长极”，成为激发内循环的核心动力源所在。

长江中游城市群须抓住“双循环”的发展机遇，对标长三角、粤港澳大湾区及世界顶级城市群或都市圈，实现高质量的区域一体化。

需要化解哪些困难？

长江中游城市群是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，客观存在着以武汉、长沙、南昌为中心的三个内部城市组团。

然而，三个中心城市发展水平和程度参差不齐。总体来看，都处于集聚发展的初中期，辐射带动能力不够强，尚未形成跨省域辐射带动的中心。

前面也提到，长江中游城市群是我国面积最大的城市群，从另一个角度而言，面积太大可能并不完全是件好事。

单纯就地理距离来看，长江中游城市群中的三大省会城市，彼此间的距离都超过了250公里，而在31个成员城市中，距离最远的襄阳和上饶，甚至相距约700公里。

作为对比，成渝城市群中，成都和重庆的距离虽然也超过了250公里，但城市群内的其他成员城市整体上并不分散，距离最远的也只有400公里左右。

城市群的面积布局太大，跨越的省份过多，有可能华而不实，犹如空中楼阁，中心城市的辐射作用将难以有效发挥，或者说，这对中心城市的辐射能力提出了非常高的要求。

而就中心城市的经济实力而言，长江中游城市群中最强的武汉，即使在未受到疫情影响的2019年，其经济总量、资金总量、进出口总额和常住人口等方面均不敌成都和重庆，另外两座省会城市长沙和南昌，则相差更多。

这意味着，长江中游城市群中心城市的辐射能力，实际上难以满足预期要求。

在互联互通方面，长江中游城市群的地形较为复杂，不像前三大城市群以平原地势为主，这种复杂的地形对交通物流会有一定的负面影响，给城市群内部的交流协作增加了难度。

湖南师范大学教授朱翔曾指出，长江中游城市群建设首先要解决的是交通问题。现在三个城市群之间有高铁、高速、水域，但是都开发得不够。三省要共同形成一个现代化的高效率的换乘枢纽，这个换乘枢纽还是以武汉、长沙和南昌为主。

中国国际经济交流中心首席研究员张燕生也认为，武汉、长株潭、南昌三个都市圈之间如果能够实现两小时经济圈，整个长江中游城市群将更加生机勃勃。

当我们讨论城市群的问题时，各地间的文化认同必然是一个绕不开的话题。

长江中游城市群由三个跨省城市群组成，虽然三省文化渊源深厚，但并不属于同一个文化圈：湖北和湖南有各具特色的荆楚文化和湖湘文化，江西的赣文化更是一个独立的文化系统。

城市群内三省居民文化认同不够强，再加上各地所处的省份、区位及经济体量参差不齐，不免存在着各自的“小打算”，协作起来的难度也更大。

因此，做大做强中心城市、推进区域一体化发展，是长江中游城市群实现高质量发展的关键。

长江中游城市群，长江是核心，应发展武汉周边城市，长沙和岳阳、南昌和九江形成一个增长，突出重点，充分发挥长江黄金水道的作用。依托巨龙，带动长江起飞，进而带动整个中国加速发展。

此外，城市群内各城市产业结构和空间布局不尽合理，占用了大量的水体、湿地、森林与农业用地，环境污染问题依然较为突出，人与自然和谐的发展任重道远。

中国城市群战略的转型与挑战

与“十三五”规划建的城市群相比，“十四五”规划中，处于长江经济带上的长江中游城市群和成渝城市群的战略地位快速提升。

从 “发展壮大”到 “优化提升”的用词变化，反映了近年来中西部地区城市群发展的成果，及其对我国城镇化总体空间格局的战略影响作用。

而我国城市群的发展重心，也从京津冀、长三角、珠三角三大城市群为主的区域集中发展模式，转变为“十四五”规划纲要中提出的19个主要城市群协调发展的模式。

在我国城市群的发展方式上，相关政策则经历了“以核心城市带动城市群发展”，到“以都市圈协同发展带动城市群发展”的历史性转变，我国新型城镇化的空间格局逐步向“城市群—都市圈—中心城市—中小城市（镇）”发展。

都市圈建设需要避免盲目扩大城市蔓延区，做到中心城市与周边城市（镇）之间交通设施、公共服务的一体化。

而目前，区域不平衡仍是制约我国城市群发展的首要因素。

一方面是城市群内部经济发展水平与经济体量不平衡。

例如，2019年粤港澳大湾区城市群广东省内的九个城市中，经济规模排在第一、二位的深圳、广州的GDP相加，在广东九个城市GDP累计占比达到59.44%，地区结构失衡现象较严重。

另一方面是主要城市群的发展差距非常显著。

例如，长三角城市群的GDP占全国比重的24.09%，而经济发展相对落后的天山北坡城市群GDP占全国比重不到0.5%。

同时，受人口控制、城市落户和生活成本上涨等的影响，我国预计未来30年，将面对损失2亿劳动力，但同时新增3亿老年人口的严峻挑战，这将对我国城镇化率的增长速度和人口结构的合理性造成不利冲击。

而且受传统计划经济体制和城乡二元经济结构的共同影响，我国户籍制度改革仍未彻底完成，遗留了发展隐患，户籍、土地和社保三大制度改革仍存在显著的滞后牵绊作用。

在行政区划调整和政府职能转变机制方面，传统上，我国城市治理中，行政边界在功能上是地方政府公共权力行使的绝对空间边界，这与以市场化为导向的都市圈发展逻辑本身存在矛盾。

事实上，我国很多都市圈都是跨市域甚至省域的，跨界治理工具的缺失，将导致都市圈的行政碎片化。而追求经济发展的绩效考核机制，则进一步加大了突破行政区划边界的难度。

现在我国城市发展中“城市本位”的倾向仍然很重，核心城市和周边地区竞争有余、合作不足，这种竞争格局在很大程度上遏制了同城化发展。

例如，当前都市圈内部存在大量“断头路”和“瓶颈路段”；城际轨道交通建设明显滞后，交通枢纽衔接换乘不便，通勤成本高；机场群、港口群协同发展不足；区域性文化、体育类公共服务设施重复建设严重，布局缺乏统筹等。

未来，要实现城市群战略的新路径与新模式的持续发展，我国必须解决区域不平衡、人口逆向流动与人口老龄化、三大基本制度改革滞后和政府职能转变机制缺乏弹性等四大关键问题。

参考资料：

胡明远,龚璞,陈怀锦,杨竺松.“十四五”时期我国城市群高质量发展的关键：培育现代化都市圈[J].行政管理改革,2020(12):19-29.

包松娅. 长江经济带 “龙腰”挺起来[N]. 人民政协报,2021-10-20(012).

朱政,朱翔,李霜霜.长江中游城市群空间结构演变历程与特征[J].地理学报,2021,76(04):799-817.

长江日报-长江网：《全国专家共论长江中游城市群发展》http://news.cnhubei.com/content/2021-04/14/content_13733561.html

人民论坛网：《中国城市群战略演进的内在逻辑与转型挑战》http://www.rmlt.com.cn/2021/0913/624896.shtml

国家发改委：《顺应新时代新要求 做大做强中心城市 促进长江中游城市群高质量发展》https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202106/t20210604_1282651.html?code=&state=123

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