从联邦到州：美国政府如何“因地制宜”发展新质生产力？

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特朗普再次执政后大幅削减科研投入，撤回多项创新计划，引发多方对美国创新竞争力的担忧。

本文指出，削减联邦研发投入并未瓦解多层级的创新架构，一方面联邦层面主动介入创新实现非市场化协同，另一方面州政府可基于自身优势进行差异化创新实践，强调美国的优势不完全在于市场，而在于联邦与州的实践结合，应正视并维护这一混合制度体系，避免陷入碎片化。

作者：James Wood|剑桥大学政治与国际研究系政治经济学副教学教授

原文标题：Why America’s innovation ecosystem will survive Trump’s cuts to R&D

原文来源：发展研究所

原文编译：数字经济发展评论

2025年1月，唐纳德·特朗普再次入主白宫，并在一个对美中经济竞争尤为关键的节点，大幅削减了联邦层面的科研与研发投入。这一调整直接回撤了前总统乔·拜登时期推动的多项创新计划，包括美国国家科学基金会（National Science Foundation，简称NSF）的“区域创新引擎”项目以及一系列气候技术相关计划。有人认为，这种做法将削弱美国在国际经济竞争中的创新能力。

然而，如果只将目光聚焦在联邦预算层面的削减，反而容易忽略美国创新体系更为重要的结构性特征。事实上，美国的创新生态并非单一中心主导，而是一个高度复杂、多层级运作的体系，其中州政府长期扮演着关键角色。

正是这种“多中心创新型国家”的结构，自2008年全球金融危机以来，逐渐成为美国应对全球竞争加剧的重要制度回应。因此，尽管特朗普政府削减联邦研发投入无疑会带来冲击，但这并不足以彻底瓦解一个在十余年、跨越党派共识中逐步成型的多层级创新架构。

联邦层面：

转向非市场化协同机制

回顾过去，美国联邦层面对创新的系统性介入，起点可以追溯到奥巴马政府应对2008年金融危机的政策选择。在乔治·W·布什执政时期，美国制造业流失了约450万个岗位，高技术制造领域的贸易逆差高达810亿美元。面对这一局面，奥巴马政府推出了《美国创新战略》，并通过《美国竞争法案》（America COMPETES Act）建立起协调性的制度安排，重点支持先进制造业发展。

这一立法的核心成果是“美国制造”（Manufacturing USA）计划，即一个由先进制造研究院组成的全国性网络，其制度设计明确借鉴了德国的弗劳恩霍夫研究所（Fraunhofer）模式。这标志着美国创新政策从单纯依赖市场机制，转向通过非市场化协调机制主动塑造创新体系的重要转变。

到2022年，这一网络已经发展为涵盖17个专业研究机构，涉及技术领域从增材制造（3D打印）到生物制造不等。这些研究院通过公私合作机制，一方面致力于弥合科研与商业化之间的“死亡谷”，另一方面利用联邦资金撬动后续的私人投资。

更重要的是，这类投入并不仅限于研发本身，而是通过塑造供应链、推动劳动力技能培养以及建设国家级创新基础设施，展开系统性的创新生态构建。

这种政策取向并未在特朗普的第一个总统任期内被推翻。相反，特朗普政府在保留“美国制造”计划的同时，又推出了以人工智能和量子信息科学为目标的任务导向型创新项目。

其中，“国家人工智能倡议”（National AI Initiative）设立了25个人工智能研究机构，每个机构每年获得约2000万美元支持；“国家量子倡议”（National Quantum Initiative）则建立了13个联邦量子研究机构，累计投入研发资金约10亿美元。这些项目在制度设计上，延续了奥巴马时期形成的网络化组织模式和公私合作机制。

拜登政府推出的标志性创新项目，如美国国家科学基金会的“区域创新引擎”和经济发展署（Economic Development Administration）的“技术枢纽”计划，同样建立在这一既有制度基础之上。这些项目在延续网络化治理和公私合作模式的同时，进一步强化了地方导向和区域公平的政策目标。

2022年通过的《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）不仅为“美国制造”计划追加了资金，还扩大了其在欠发达地区培育产业增长的职责范围。从这个意义上说，拜登时期的创新政策更像是对既有路径的延展，而非一次根本性转向。

连续三届、分属不同党派的美国政府，实际上在使用高度相似的制度工具持续搭建和加固同一套创新协调基础设施，这一事实本身就挑战了将美国“政府主导型创新”视为近期现象的流行叙事。

州政府差异化创新案例一：

缅因州

如果说联邦层面的创新项目更容易吸引公众目光，那么州政府作为创新主体的重要性，则长期被低估。事实上，美国各州数十年来一直根据自身的经济结构和比较优势，制定差异化的创新战略，这种多样性正是美国创新体系多中心特征的集中体现。

缅因州是小型州通过创新政策重塑经济路径的一个典型案例。面对人口老龄化以及对林业、渔业等低附加值资源型产业的高度依赖，缅因州并未简单追求“去工业化”，而是推动传统产业升级与新兴高技术能力建设并行的发展路径。

该州推出的“森林机遇路线图”将产业主体、科研机构与政府部门整合在同一框架下，推动从传统林业中开发生物燃料和先进木质材料等高附加值产品。这一战略最终帮助缅因州获得了联邦“森林生物制品先进制造技术枢纽”的认定，体现了州级战略与联邦项目之间的有效衔接。

在资本层面，缅因州也采取了高度主动的做法。缅因技术资产基金通过4600万美元的公共资金，撬动了1.93亿美元的私人投资，支持了18个项目，预计将创造5300多个就业岗位，并为州经济新增约14亿美元的产出。这些政策带来了可量化的经济效果。

2018年至2022年间，缅因州平均实际工资增长约10%，产品和服务增加值提升12.8%，凸显了州政府主导的创新支持在推动增长中的现实作用。

州政府差异化创新案例二：

密歇根州

密歇根州则呈现出另一种州级创新治理模式，其重点在于金融危机后实现大规模产业复兴与经济多元化。通过密歇根经济发展公司（Michigan Economic Development Corporation），州政府在全州20个区域部署了“智慧区”技术集群，并配套设立战略投资基金和任务导向型项目，一方面巩固汽车产业优势，另一方面培育新的高技术集群。

为推动汽车产业向电动化转型，密歇根州设立了“未来出行与电气化办公室”，协调多个部门的政策资源，支持福特汽车（Ford）、通用汽车（General Motors）和斯特兰蒂斯（Stellantis）在当地布局电池工厂等重大项目。同时，为降低对单一产业的依赖，州政府还通过“转化研究与商业化计划”，在生命科学和先进制造领域设立了五个以大学为核心的创新枢纽。

这一系列举措的制度支点，是密歇根州强大的大学体系。由该州三所主要研究型大学组成的“大学研究走廊”，每年通过协同研发和技术转移为州经济贡献近240亿美元，成为州级创新战略不可或缺的基础设施。

无论是缅因州还是密歇根州，这些案例都表明，美国州政府的创新政策早已超越了传统市场化经济发展的范畴，体现为通过财政投资、设定任务目标、塑造劳动力体系以及建设创新基础设施，对经济结构进行主动塑形。

多中心体系的韧性与挑战

从这一多中心视角出发，美中竞争背景下的美国创新能力问题，也需要被重新理解。美国与中国并非简单对应为“市场型”与“国家主导型”两种对立模式，两国实际上都在通过政府手段对创新进行高度协调，只是制度安排和介入深度存在差异。

美国的核心优势，并不在于完全依赖市场，而在于能够将联邦层面的任务导向政策与州级多样化实践结合起来。特朗普政府削减联邦研发预算，确实可能削弱跨区域协调能力并压缩资源规模，但美国创新体系的多中心结构仍然提供了多条维持国际竞争力的路径。

像缅因州和密歇根州这样的州政府，已经建立起相对独立的制度能力和资金工具；区域层面的公私合作网络，以及州政府支持的投资基金，也并不完全受制于联邦政治周期的变化。加利福尼亚州和得克萨斯州等其他州，同样运行着独立于联邦政府的创新计划。

更深层的启示在于，美国创新从来不是在“缺乏政府干预”的情况下取得成功的，而是依赖一种能够适应经济挑战、同时保持区域多样性的多层级治理体系。

然而，这一体系要有效运转，联邦与州两个层面缺一不可。特朗普对联邦创新资金的削减，正在削弱支撑美国竞争力的重要制度支柱。真正的问题并不在于美国是否应该承认政府在创新中的作用，这一选择事实上早已完成，关键在于决策者能否正视并维护这一混合型制度体系，还是任由其在关键时刻发生碎片化。