股权型城市更新转译落实“人民城市”理念

本文来自微信公众号： 存量规划前沿 ，作者：王伟

“人民城市人民建，人民城市为人民”，这一深刻诠释城市发展本质的政治话语，是马克思主义人民主体论与城市空间生产理论在当代中国的生动具象。然而面对城市发展从“增量扩张”向“存量提质增效”的时代转变，当前城市更新面临的核心症结在于更新主体的治理结构失衡问题。这一困境的本质的在于，城市发展已从增量建设主导阶段转向存量更新主导阶段，两个阶段所对应的利益创造（“造蛋糕”）与利益分配（“分蛋糕”）的内在逻辑、核心内涵及运行机制存在根本性差异。在增量建设阶段，人民主体更多是首次资源配置的参与者，核心诉求聚焦于生存需求的满足；而进入存量更新阶段后，人民主体已转变为具备资产持有属性的利益相关者，其价值关切重心从单纯的生存需求保障，转向资产的保值增值诉求，对城市更新的认知与考量更趋多元，本质上是从发展维度出发对自身权益的系统性维护与长远性规划。因此，如何将这一抽象的价值理念转化为可操作、可落地的实践路径，破解多元主体利益冲突、资金短缺、治理低效等现实难题，成为推进城市高质量发展的关键命题。股权型城市更新以马克思主义方法论为指引，通过构建“权责利相统一”的利益联结机制，实现了政治价值与经济规律的辩证统一，为“人民城市”理念的转译落实提供了市场化、制度化的创新路径。

1人民城市理念的马克思主义本源与实践命题

1.1人民主体论：城市空间生产的价值归宿

马克思主义认为，人是实践的主体与历史的创造者，城市作为人类文明的集聚形态，其本质是“人的本质力量的对象化”。资本主义城市的根本症结，在于城市空间这一“社会生产的产物”被资本异化为增殖工具，城市更新服从于资本逻辑，呈现“大拆大建”的空间重构、地租疯狂上涨与弱势群体空间排斥的异化格局，最终形成“资本主导城市、城市服务资本”的失衡状态。

“人民城市人民建，人民城市为人民”的核心命题，直指城市发展的价值本源：人民既是城市空间生产的实践主体，也是城市发展成果的享有主体。这一命题内嵌马克思主义“生产资料归全民所有、发展成果由全民共享”的公有制逻辑，要求城市更新必须跳出资本主导的单向度陷阱，回归“满足人民对美好生活向往”的根本目标，让城市发展的每一份成果都能公平惠及全体人民。

1.2空间生产的本质：城市更新是生产关系的调整

马克思主义空间生产理论揭示，城市更新绝非单纯的物质空间改造，而是生产关系在城市空间维度的重构，本质是不同主体围绕空间资源、增值收益、发展权能的利益关系调整。西方城市更新以生产资料私有制为基础，本质是资本主义生产关系在城市空间的再生产。在资本主义制度下，城市土地归私人所有，城市更新的决策权掌握在资本所有者手中，更新的最终目的是实现地租最大化与资本增殖。这种资本主导的逻辑加剧三大矛盾：资本利益与公共利益的对立、短期利益与长期利益的割裂、少数人受益与多数人受损的分化，其结果是空间正义的缺失与社会矛盾的激化，无法摆脱“资本主导—利益分化—空间异化”的恶性循环。

中国式现代化人民城市更新的特殊性，植根于以公有制为主体的所有制结构。城市土地等核心空间资源归国家或集体所有，这决定了城市更新的利益调整必须服务于“全体人民的共同利益”（满足人民对美好生活的向往、共同富裕等），强调“全民共享城市发展红利”。这种社会主义属性为股权型城市更新的引入提供了根本前提：股权作为“产权与收益权的载体”，能够将分散的人民主体与城市发展的整体利益相联结，实现“共建共治共享”的政治目标与“产权清晰、权责对等”的经济目标的有机统一。

2股权共生设计：人民城市理念的经济学转译与辩证表达

2.1股权共生设计的本质：人民主体地位的制度化落地

马克思主义强调，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。“人民城市人民建，人民城市为人民”作为上层建筑层面的政治话语，亟需适配的经济基础作为支撑——若缺乏具体的利益联结机制，“人民主体”就可能沦为抽象的政治符号。股权共生设计正是对这一政治话语的经济学转译与制度化安排，核心在于以产权为纽带，将人民的主体地位制度化、经济化，通过“全民持股”的利益联结机制，城市更新的增值收益转化为全体人民的共同财富，而非少数人的私利。

从“抽象主体”到“具体股东”，股权共生设计通过将居民的房屋产权、土地使用权，政府的公共资源、政策投入，市场主体的资本、技术等要素“作价入股”，让人民从城市更新的“被动参与者”转变为“持股股东”，使“人民城市人民建”从政治号召转化为“按股出资、按权决策”的经济实践。从“模糊受益”到“明确分红”，城市更新的增值收益按股权比例在政府、居民、市场主体间合理分配，同时提取公共收益池反哺公共服务，使“人民城市为人民”的价值导向转化为“按股分红、共享红利”的经济结果。从“单向管理”到“多元共治”，借鉴股份制“分权制衡”的治理逻辑，构建“城市更新委员会—片区议事会—业主大会”的三级决策机制，让人民以股东身份参与城市更新规划、建设、运营全流程，实现“全过程人民民主”与“市场化治理”的有机融合。

这种转译绝非政治话语的“市场化降维”，而是政治价值对经济规律的驾驭与引领——股权设计这一市场化工具，被纳入社会主义“以人民为中心”的发展逻辑，实现了政治目标与经济效率的辩证统一。

2.2股权共生设计的辩证法：对立统一规律的生动实践

马克思主义唯物辩证法认为，任何事物都是共性与个性、整体与局部的对立统一。股权设计在人民城市更新中的应用，深刻体现了这一规律。

在共性与个性的统一上，股份制作为市场经济的共性工具，其“产权多元、利益共享、风险共担”的核心机制，适用于任何需要多元主体协同的经济活动；而人民城市更新中的股权设计，又具有鲜明的社会主义个性——政府股权坚守公益属性，不追求盈利最大化，而是把控城市发展战略方向；居民股权设置“兜底机制”，保障弱势群体基本权益，防止“股权分化”导致的利益失衡。这种“共性工具+个性改造”的模式，既遵循市场经济一般规律，又彰显社会主义制度优势。

在整体与局部的统一上，人民城市更新的目标是实现城市发展整体利益最大化，而多元主体的局部利益诉求往往存在差异。股权设计通过“股权比例=权利权重=责任份额=收益比例”的机制，将局部利益与整体利益深度绑定——居民的个体收益取决于片区更新的整体效益，市场主体的盈利依赖于城市公共服务的完善，政府的公共目标依托于多元主体的协同参与。这种利益联结，破解了“局部利益至上”的碎片化困境，实现了“整体利益统筹、局部利益兼顾”的辩证统一。

3股权型城市更新的契合性根基与实践演进

3.1价值、治理与机制的三重契合

以“全民共建共治共享”为核心要义的人民城市，与以“权责利绑定、多元主体协同”为特征的现代股份制，在三个维度存在深度契合性。

价值内核的契合性体现在从“资本本位”到“人民本位”的逻辑同构。现代股份制打破单一主体对资本的垄断，允许多元主体通过持股参与决策与收益分配；人民城市强调“人民是城市建设的主体”，摒弃“政府独揽”或“资本主导”模式，二者均追求主体的广泛性与平等性。现代股份制通过股权分红实现股东利益最大化，人民城市以“满足人民对美好生活的向往”为目标，二者均可通过“股权绑定”将城市发展增值收益转化为全民共享红利，避免收益被少数主体独占。现代股份制倡导“长期主义”，推动主体关注资产长期增值；人民城市建设强调“可持续发展”，反对短期化、功利化更新行为，二者均追求发展的长效性与稳定性。

治理逻辑的契合性体现为从“分权制衡”到“多元共治”的机制适配。现代股份制以股权比例界定主体的权利、责任与收益，清晰的权责利边界是其高效运行的基础；人民城市建设的关键痛点在于多元主体权责不清，股权化改造可实现主体权责利的精准匹配。现代股份制通过股权整合分散的资本与资源，形成协同发展合力；人民城市建设涉及多方主体，股权化模式可将各类资源转化为“股权资本”，推动从“被动配合”到“主动协同”的转变。现代股份制保障中小股东话语权，人民城市建设强调“全过程人民民主”，股权化决策机制可将公众“意见表达”转化为具有法律效力的“投票权”，提升决策的科学性与民主性。

运行机制的契合性表现为从“资本运作”到“城市运营”的路径互通。现代股份制以清晰的产权登记为前提，人民城市建设可通过股权化将居民产权转化为“城市股份”，解决“产权分散、整合困难”的难题。现代股份制通过分红、配股等方式实现收益共享，人民城市建设可建立“城市发展红利股权分配机制”，反哺城市公共服务。现代股份制通过股权分散实现风险共担，人民城市更新项目可建立“政府担保+市场保险+居民共担”的风险分担机制，降低项目运行风险。现代股份制通过监事会等实现监督，人民城市建设可引入股权化监督机制，确保项目符合公共利益。

3.21949—2025年的实践演进与阶段特征

以“股权型城市更新”为视角，1949—2025年中国城市建设与更新可划分为五个阶段：1949—1977年的政府全权主导期，全民股权处于“虚置”状态，政府全额出资聚焦棚户区改造与基础设施补短板，保障基本民生，但股权主体缺位，居民被动接受，更新效率低、资金短缺；1978—1989年的市场辅助萌芽期，股权结构单一，改革开放推动住房商品化与基础设施升级，土地与住房制度改革破冰，但居民股权弱势，参与度低，公共利益保障不足；1990—2011年的政企合作扩张期，股权呈现“资本主导”特征，土地市场化加速推进“大拆大建”“退二进三”，但股权失衡，开发商短期逐利，居民多获一次性补偿，公共空间被挤压，文化遗产建设性破坏；2012—2010年的有机更新转型期，股权多元萌芽，从“大拆大建”转向城市修复、微更新，强调文化传承与公众参与，但股权机制不健全，居民参与多停留在咨询层面，权责利不匹配；2021—2025年的综合更新深化期，城市更新上升为国家战略，股权治理探索起步，体检评估常态化，存量提质增效，但股权规则缺失，主体权责不清，收益分配不均，风险分担机制不完善，数字化赋能不足。

五个阶段的演进表明，股权机制的完善程度与城市更新的质量效益高度相关，构建科学合理的股权治理体系，是实现人民城市理念的必然要求。

4面向现代化人民城市：股权型城市更新的改革创新路径

4.1重构“三元股权”治理结构

面向现代化人民城市，股权型城市更新需重构政府、市场、居民“三元股权”主体关系，实现角色重塑与利益绑定。政府应从“主导者”转为“引导者+股东”，以土地、资金等作价入股，制定规则、保障公共利益，按股权分红反哺城市建设；市场应从“开发者”转为“运营者+股东”，以资金、技术、管理入股，通过长期运营分红倒逼“精运营”转型；居民应从“被动接受者”转为“股东+参与者”，以房产、土地使用权入股，参与决策，享受股权分红与物业增值。核心举措是成立城市更新股权平台公司，明确股权比例与表决机制，保障中小股东权益。

4.2构建全周期股权型制度框架

在治理体系层面，需建立覆盖规划、产权、收益、风险、法律的全周期制度框架。规划体系应构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系，以城市体检评估为基础，划定生态与公共服务底线；产权制度需完善土地使用权、房屋产权确权，支持产权人自主更新，建立容积率转移、奖励机制；收益分配应按股权比例分红，设立公共收益专项基金，用于社区公共设施维护；风险分担需建立“政府担保+市场保险+居民共担”机制，降低项目风险；法律保障方面，应加快城市更新立法，明确股权主体权责、议事规则与纠纷解决机制。

4.3提升多元主体股权运作能力

治理能力的提升是股权型城市更新落地的关键。政府需强化规划引领、政策制定与监管能力，提升国有资产股权运营水平；市场应培育长期运营能力，创新REITs等金融工具，拓宽股权融资渠道；居民需通过议事平台搭建与股权知识培训，提升参与决策与监督能力；同时引入第三方专业机构，提供股权设计、资产评估、法律咨询等服务，为股权运作提供专业支撑。

4.4数字化赋能股权型治理工具

数字化是提升股权治理效能的重要支撑。建设CIM基础平台与城市更新数字孪生系统，实现项目全周期透明化管理；运用大数据、AI进行更新需求识别、风险评估与收益预测，赋能智能决策；开发线上议事厅、投票系统，保障居民便捷行使股权权利；通过区块链存证股权交易与收益分配，确保公开公正。

4.5建立三级更新协同机制

股权型更新需区分与兼顾系统、片区、项目三级更新，形成“系统定规则—片区做统筹—项目强执行”的全链条治理体系。系统更新（城市级）侧重战略统筹、规则制定、底线管控，通过城市更新母基金、公共收益股权池实现公共收益分红与国有资产增值；片区更新（区域级）聚焦资源整合、肥瘦搭配、利益平衡，组建片区更新平台公司实行跨项目收益调剂；项目更新（小微级）强调精准落地、微利可持续、居民参与，通过项目合资公司、物业股权合作社实现物业增值与运营分红。同时建立规划传导、产权联动、收益统筹、风险分担、数字化监管的跨级协同机制，确保三级更新目标一致、行动协同。

5结语

股权型城市更新并非市场经济工具的简单套用，而是马克思主义方法论在城市更新治理中的创造性应用。它以股权为纽带，将“人民城市”的政治话语转化为“权责利相统一”的经济实践，通过重构“三元股权”治理结构、构建全周期制度框架、提升多元主体能力、数字化赋能治理工具、建立三级协同机制，实现政治价值与经济规律的辩证统一、共性工具与个性需求的有机结合、整体利益与局部利益的统筹兼顾，让城市真正成为“人人参与、人人受益、人人共享”的幸福家园，为中国式现代化城市发展提供坚实支撑。