2026-02-03 18:34
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本文来自微信公众号： 金杜研究 ，作者：苏畅李政浩方达
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欧盟《建立碳边境调节机制条例》（Regulation(EU)2023/956，“《CBAM条例》”）于2023年5月正式生效。[1]作为其中最核心的要求，《CBAM条例》规定欧盟进口商自2027年起需要为其于2026年进口的钢铁、水泥、化肥、铝、氢和电力（“CBAM覆盖产品”）[2]购买与其碳排放量相当的CBAM证书，并于每年9月30日之前统一申报上一年所进口CBAM覆盖产品的碳排放量、清缴对应的CBAM证书。[3]中国相关出口企业将面临成本增大、合规壁垒、竞争力削弱、供应链重构与转型加速等多重影响，且冲击会沿产业链传导并随政策扩围持续深化。
2025年12月17日，欧盟委员会（“欧委会”）进一步提出了《关于在扩容覆盖范围至下游产品以及反规避措施方面修改CBAM条例的立法提议》（“《修法提议》”），拟对CBAM覆盖产品的范围进行扩容，并完善反规避规则等其他要求。[4]
01
《修法提议》对CBAM覆盖产品的扩容
1.CBAM覆盖产品扩容的原因
为了实现欧盟的减排目标，欧盟境内推行碳排放交易体系（EU Emissions Trading System，“ETS”），ETS的运行主要依据“限额与交易”（cap and trade）原则。对于ETS覆盖行业内[5]的生产企业，其生产过程中排放的温室气体（主要为二氧化碳）必须被控制在相应的排放配额（emission allowances）内。企业可以拍卖、出售或获得免费的排放配额。[6]ETS的实行意味着欧盟内落入ETS覆盖行业的生产企业需要就其生产过程中的碳排放支付额外的成本，这些企业就会因此将生产环节转移至其他排放成本更低的国家，造成所谓的“碳泄漏”（carbon leakage）问题。[7]此前欧盟应对“碳泄漏”问题的主要方式是向企业分配过渡性的免费配额。[8]随着欧盟逐步取消免费排放配额，欧盟将通过CBAM机制应对碳泄漏问题，即对进口产品施加与欧盟境内产品相当的排放成本。[9]
目前，CBAM仅覆盖欧盟认定排放总量较大且“碳泄漏”风险较高的6种产品[10]，即钢、铝等基础原材料。但随着ETS免费配额逐步取消，欧盟境内下游产品生产商采购境内基础原材料的成本将会上升。同时，随着CBAM制度的实施，欧盟境内下游产品生产商采购进口的CBAM覆盖产品的成本也将提高。因此，欧盟境内下游产品生产商将面临“双重成本增加”（dual cost-push）问题，[11]导致欧盟境内下游产品生产商面临“碳泄漏”风险。为此，欧委会选择将部分面临“碳泄漏”风险的钢铁和铝的下游产品纳入CBAM覆盖产品范围，以确保这些进口的下游产品与欧盟境内产品承担相当的排放成本。[12]未来，欧委会还会进一步考虑把其他下游产品纳入CBAM覆盖产品范围。[13]
2.增加的下游产品及其碳排放量计算方式
在《修法提议》中，欧委会建议将CBAM覆盖产品的范围扩展至180类的钢铁和/或铝的下游产品，包括机械设备、五金制品及金属制品、车辆零部件、家用电器和建筑设备，并将于2028年1月1日对这些新增产品适用《CBAM条例》。[14]
CBAM覆盖产品的碳排放量有两种计算方式，分别是实际测算法和使用欧盟公布的默认值（默认值为每吨特定覆盖产品对应的碳排放量）计算。[15]在使用实际测算法计算碳排放量时，《CBAM条例》进一步将产品区分为了简单产品和复杂产品。简单产品是指在生产过程中仅使用原材料和燃料，且这些原材料和燃料在生产过程中的碳排放量为零的产品；复杂产品是指除了简单产品以外的产品。[16]用实际测算方法计算碳排放量时，简单产品的碳排放量即为在系统边界（system boundary）[17]内（即需要计算碳排放量的产品生产环节/流程）生产该产品所产生的碳排放量（即“归属排放”，attributed emissions）；复杂产品的碳排放量在归属排放基础上，叠加生产时所使用的属于CBAM覆盖产品且原产于欧盟外第三国的原材料对应的碳排放量（即“原材料排放”）。[18]欧委会已于2025年12月公布了关于计算碳排放量具体技术细节的执行法案。[19]
《修法提议》中所增加的下游产品都属于生产工序复杂、使用原材料数量众多的复杂下游产品。但根据《修法提议》序言第42段以及欧委会关于CBAM的问答，在使用实际测算法计算这些下游产品碳排放量时，仅需要考虑（属于CBAM覆盖产品的）原材料的碳排放量，而无需考虑下游产品生产过程中所产生的碳排放量（即“归属排放”）。[20]以在第三国生产的汽车车门为例，仅应就其生产所使用的钢板中所含的碳排放承担CBAM义务，而不包括将这些钢板加工成零部件或进行组装所产生的碳排放。需要注意，这一计算方式仅适用于新增的下游产品，在使用实际测算法计算其他CBAM覆盖产品时，仍需要计入“归属排放”。
根据《CBAM条例》，CBAM覆盖产品还可以直接使用欧委会为每个国家的每种产品确定的“默认值”来计算碳排放量。如果使用默认值计算碳排放量，CBAM覆盖产品还需要对计算结果进行“上浮”[21]，这会导致最终结果很有可能高于产品实际的碳排放量，倒逼企业采用实际测算法。但是对于《修法提议》中增加的下游产品，欧委会意识到这些产品通常具有更长且更复杂的全球价值链，其生产涉及多个生产环节，获取其原材料生产过程中的实际排放数据也较为困难。因此欧委会允许这些下游产品在使用默认值计算碳排放量时，不需要对计算结果进行“上浮”。[22]需要提醒中国企业，根据《CBAM条例》中关于默认值的介绍，默认值是根据每个国家的每个产品的平均排放水平设定[23]，但中国商务部已经明确表示欧盟对中国产品设置的默认值不符合中国当前实际水平，显著偏高。[24]中国企业使用默认值计算产品碳排放量时，即便不对计算结果进行“上浮”，计算结果也很可能高于产品的实际碳排放量。由于默认值对计算碳排放量和中国企业合规具有重大影响，我们后续将进一步解读分析默认值相关问题。
02
《修法提议》中的其他新增要求
1.特定情形下进口商将要申报更多信息
如上文所述，根据现行《CBAM条例》，进口商每年需要统一就上一年进口CBAM覆盖产品的情况进行申报，申报的信息包括进口CBAM覆盖产品的数量、进口CBAM覆盖产品的碳排放量、需要清缴的CBAM证书数量、核查机构出具的核查报告（如果使用实际测算方式计算碳排放量）。[25]
根据《修法提议》，进口商除了要申报以上信息外，如果存在因供应链溯源不清导致的虚假申报风险，进口商还要提供证明CBAM覆盖产品确实在申报的工厂及时间生产的证据；如果进口商申报的碳排放量是基于实际测算方式计算，且覆盖产品产自规避行为发生风险较高的地区，则进口商还需要提交证明不涉及规避行为的证据。[26]
2.要求缺乏履行能力的进口商提供担保
根据《CBAM条例》第4条，进口商只有注册成为授权CBAM申报人后才能够进口CBAM覆盖产品，而成为授权CBAM申报人的条件之一是具备履行《CBAM条例》下义务的财务和运营能力。[27]根据《修法提议》，如果进口商在申请成为授权CBAM申报人时无法证明其有足够履行《CBAM条例》下义务的财务能力，则主管机关可以要求进口商提供相应担保，并且在进口商未履行购买CBAM证书的义务时直接使用担保款项抵扣相应费用。这一规定同样适用于已经成为授权CBAM申报人的进口商。[28]
3.计算碳排放量时需要考虑所使用的消费前废钢铁（pre-consumer steel scrap）、消费前废铝（pre-consumer aluminium scrap）
如前所述，在使用实际测算法计算复杂产品的碳排放量时，除了《修法提议》中的下游产品外，CBAM覆盖产品中的复杂产品的碳排放量是归属排放加原材料排放之和。实践中，部分复杂产品生产过程中使用了废钢铁、废铝。但是，废钢铁、废铝并不属于CBAM覆盖产品，故现行CBAM制度下也不需要考虑产品生产过程中使用的废钢铁、废铝的碳排放量。但在欧盟内部的ETS下，欧盟企业生产消费前废钢铁、废铝也需要承担相应排放成本，因此如果进口的CBAM覆盖产品使用了消费前废钢铁、废铝，其承担的排放成本将低于在欧盟境内生产过程中使用了消费前废钢铁、废铝的同类产品，也将导致废钢铁、废铝的“碳泄漏”问题。[29]针对该问题，《修法提议》建议，如果CBAM覆盖产品使用的原材料包括消费前废钢铁、废铝，则在使用实际测算法计算CBAM覆盖产品碳排放量时，也应当考虑所使用消费前废钢铁、废铝的碳排放量。[30]
03
对中国企业的影响与应对建议
一旦《修法提议》获得通过，对于中国企业而言，合规压力将向产业链下游传导，五金、汽配、机械制造等钢铝下游产品的生产企业将正式被纳入CBAM的管控范围。对于这些企业而言，建立稳定的供应链碳排放数据追溯体系，将成为其建设欧盟合规能力的重要一环。具备绿色生产能力、能提供精准碳排放数据的生产企业，也将在欧盟市场获得更大优势。因此，建议相关企业需要尽快采取以下行动：
1.全面排查出口欧盟的产品
钢铝下游产品生产企业应尽快将自身出口欧盟的产品清单与《修法提议》新增的180个下游产品进行逐一对比核查。鉴于《修法提议》并非未来正式生效的版本，因此无论企业的出口产品是否落入新增产品范围，企业都应密切关注《修法提议》的后续立法进展，特别是其中关于新增产品范围的规定。
2.评估现有原材料供应链
如果企业的出口产品落入了《修法提议》中的新增产品范围，尽管目前距离正式生效时间仍有约两年，企业也应提早启动供应链穿透式碳排放数据管理。具体而言，在钢铝原材料供应商选择方面，企业应当考虑优先选择可以提供符合《CBAM条例》要求的原材料碳排放数据的供应商，并进一步优先选择碳排放量较低的原材料供应商，以避免出口产品未来承担较高的排放成本。
3.寻求专业机构的支持
考虑到CBAM制度的高度复杂性，企业仅凭内部资源可能难以满足CBAM下的全部合规义务。因此，企业应当寻求专业的法律、碳排放咨询机构协助，评估CBAM制度对企业供应链及欧盟业务带来的影响，提早制定应对方案。
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脚注：
[1]《CBAM条例》第36条。
[2]具体覆盖产品范围详见《CBAM条例》附件I。
[3]《CBAM条例》第6条、第22条。
[4]关于《修法提议》全文，参见：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0989.
[5]关于ETS覆盖的行业，参见：https://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/eu-emissions-trading-system-eu-ets/scope-eu-ets_en.
[6]关于ETS的具体介绍，参见：https://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/about-eu-ets_en.
[7]《CBAM条例》序言第7-9段。
[8]《CBAM条例》序言第11段。
[9]《CBAM条例》序言第12段。
[10]《CBAM条例》序言第31段。
[11]《修法提议》解释性备忘录第3段。
[12]欧委会CBAM问答中“Why is the scope of CBAM extended to downstream products?”部分。关于问答全文，参见：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_25_3089.
[13]《修法提议》解释性备忘录第5段。
[14]《修法提议》第1条第（21）款、第2条。
[15]《CBAM条例》第7条。
[16]《CBAM条例》附件IV第1条。
[17]根据欧委会《关于CBAM下货物碳排放量计算方式的执行条例》第1.3条，系统边界（system boundary）是指在同一产品类别下，计算该产品的排放量时需要纳入的所有化学或物理过程。
[18]《CBAM条例》附件IV第2、3条。需要注意，作为一项有限例外，CBAM制度不适用于《CBAM条例》附件III所列明的国家或地区（例如冰岛、列支敦士登），因为这些国家或地区也适用欧盟ETS，或其内部的碳排放交易体系已经与欧盟ETS全面连接，或原产于这些国家或地区的产品所支付的碳排放成本已经超过这些产品在欧盟ETS下所应支付的碳排放成本。因此如果所使用的原材料原产于《CBAM条例》附件III所列明的国家或地区，则在计算复杂产品碳排放量时也无需计入这些原材料对应的碳排放量。
[19]关于计算碳排放量具体技术细节的执行法案全文，参见：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L_202502547.
[20]欧委会CBAM问答中“How will CBAM apply to downstream goods?”部分。关于问答全文，参见：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_25_3089.
[21]《CBAM条例》附件IV第4.1条。
[22]《修法提议》第1条第（6）款（c）项、序言第44段。
[23]《CBAM条例》附件IV第4.1条。不过当欧盟无法获得一国某种产品的排放数据时，欧盟将通过该种产品排放量最高的前十个国家的平均排放数据（当欧盟可以获得这些国家的可靠数据时）来确定一国该种产品的默认值。
[24]《商务部新闻发言人就欧盟碳边境调节机制有关问题答记者问》，参见：https://www.mofcom.gov.cn/syxwfb/art/2026/art_813d442f5a1347159bc66500a8dbd090.html.
[25]《CBAM条例》第6条。
[26]《修法提议》第1条第（5）款（a）项。
[27]《CBAM条例》第17.2条b款。
[28]《修法提议》第1条第（9）款。
[29]《修法提议》序言第19段。
