如何构建自然资源权益市场

本文来自微信公众号： 存量规划前沿 ，作者：厦大规划院更新所，原文标题：《如何构建自然资源权益市场 | 下篇》

基于前述产权、制度、流程、技术四大基础已定型的前提，改革进入从理论构建迈向实践验证的关键阶段。试点工作是检验与优化整套体系的“压力测试场”，其选择与推进必须紧密围绕核心战略目标，旨在为全国范围的复制推广探索出标准化、可操作的路径。

（一）试点城市选择：精准匹配改革需求的四个维度

试点城市的选择绝非简单指定，而需进行系统性评估与匹配，确保其能有效承载并验证改革的关键环节。选择标准核心围绕“资产存量足、产权基础好、技术能力强、改革意愿强、任务聚焦准”展开。

资产条件：规模与类型的代表性

核心要求：试点城市须拥有一定规模且类型多样的存量资产，覆盖自然资源（如低效用地、森林、水资源）与城市资产（如停车场、管网、闲置公共物业）。这直接对应全国450–500万亿元存量资产盘活的宏观目标，试点需能验证针对不同资产类别的操作模式。

优先导向：优先选择拥有较多低效、闲置、待修复资源资产的城市，以便实践“收储—熟化—上市”的全流程，验证通过规划和技术手段提升资产价值的逻辑。

工作基础：实施能力与数据准备

确权登记基础：试点城市在自然资源和不动产统一确权登记方面应有较好基础，能够快速接入或模拟应用“全国自然资源确权登记信息平台”及区块链存证技术，完成资产的法律身份赋予（“一物一证”）。

运营主体准备：试点地区应具备组建或已初步组建专业化“自然资源资产运营公司（SPV）”的能力，该机构须具备投行化思维，能承担资产整合、现金流设计和上市保荐职能。

技术整合能力：试点城市或所在区域应具备整合遥感、物联网、区块链、AI与大数据等技术力量的条件或明确方案，以支持资产动态监测、智能估值和穿透式监管。

规划与政策条件：地方承诺与协同保障

政府改革决心：试点需要地方政府高层的强力支持与承诺，能够协调财政、金融、国资、建设等多部门，形成改革合力，并在法治、财政、金融监管等方面给予先行先试的授权。

规划转型意愿：试点城市的自然资源主管部门应致力于推动国土空间规划从服务增量扩张向“服务存量提质”的根本性转变，主动将“资产确权、寻找与设计现金流、推动权益上市”作为核心工作内容。

试点任务：聚焦关键路径的闭环验证

聚焦资产证券化路径：试点应重点模拟和实践资产证券化这一关键金融工具，探索将大宗非标资产拆分为标准化数字权益凭证的具体操作，包括智能合约的自动收益分配。

完成全流程测试：试点需能跑通从“资产确权→智能估值→通证创设→挂牌交易→结算分配→穿透监管”的完整闭环，验证部－省－市三级协同监管框架的有效性，并为《自然资源资产法》的立法积累实践经验。

（二）阶段推进计划：基础夯实、机制构建与生态完善

改革的推进遵循“基础先行、机制跟进、生态完善”的渐进逻辑，明确将权益市场建设作为“十五五”期间自然资源部门的中心工作，强调“久久为功，快速迭代”。

1.第一阶段：资产清查、确权登记与要素标注（“十五五”规划期核心基础）

核心任务：

在全国范围内，特别是试点城市，全面完成自然资源与城市存量资产的统一确权登记，并接入国家级平台。对每宗资产完成所有权性质、使用年限、用途限制、权利状态等产权要素的标准化标注。

技术应用：全面应用区块链技术确保登记信息的不可篡改与可追溯。

时间框架：此阶段是后续所有工作的法律与技术前提，需在“十五五”期间系统完成并动态维护。

2.第二阶段：统一评估体系构建与市场核心机制设计

核心任务：

建立“度量衡”：制定并试行全国统一、动态更新的自然资源资产价值评估标准体系。

研发智能估值工具：基于试点数据，优化大数据与AI估值模型，形成公允的“价格走廊”。

设计市场规则：完成资产通证化（RWA）发行、交易、信息披露、投资者保护等核心规则的设计与沙盒测试。

实施路径：在试点城市率先应用统一评估标准与智能估值，验证其科学性与可操作性。

3.第三阶段：权益交易市场启动与首轮资产上市

核心任务：

平台上线：在国家级及试点地区公共资源交易平台设立“自然资源资产交易专区”。

首单发行：由试点城市SPV作为保荐人，推动首批权属清晰、现金流可预测的资产包完成通证化设计，经自然资源部审批后挂牌上市。

监管运行：启动穿透式监管系统，运用遥感、区块链、智能合约实现交易、结算、分配的全流程自动化与透明化。

量化目标：力争在2026—2027年实现首批资产成功上市交易。

4.第四阶段：运营体系完善与规模化推广

核心任务：

强化运营主体：推动自然资源资产运营公司（SPV）专业化、市场化运作，建立高效的资产储备库与投行化运作能力。

优化监管生态：自然资源部全面履行类似“证监会”的监管职能，完善实时仪表盘监测与风险处置机制。

逐步推广：总结试点形成的标准化解决方案、技术集成模式和监管经验，向符合条件的地区复制推广。

长期目标：到2027年，累计盘活资产规模达30万亿元量级，初步形成替代传统土地信用的新资产池，为化解地方债务、形成可持续地方财政收入提供坚实路径。

通过上述精准的试点选择与扎实的分阶段推进，改革将从局部验证走向全面深化，最终建成服务于国家宏观经济资产负债表管理、高效配置百万亿级存量资源的现代化自然资源权益市场。

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风险防控与效益评估体系

随着自然资源权益市场改革进入建设与推广的深水区，必须同步构建与之匹配的、严谨科学的风险防控与效益评估体系。这不仅是为了“守住不发生系统性风险的底线”，更是为了精准度量改革红利，确保百万亿级资产盘活过程行稳致远，并为其持续优化提供决策依据。

（一）系统性风险防控体系构建

改革所涉及的风险是多维度、相互关联的。防控体系必须坚持“法制先行、技术赋能、监管穿透、审慎推进”的原则，形成覆盖全链条的闭环管理。

防控体系的核心在于，将风险管控内嵌于市场设计的每一个环节。以区块链确权化解产权风险，以AI统一估值化解定价风险，以智能合约自动化化解操作与信用风险，以穿透式监管化解市场违规风险，最终通过立法巩固整个体系的稳定性。

（二）科学化效益评估体系

为客观、全面衡量改革成效，必须建立一套定性与定量相结合、贯穿试点与推广全周期的综合效益评估体系。这不仅是检验改革成功与否的“成绩单”，更是持续优化政策与操作路径的“指南针”。

1.多维度效益评估指标体系

2.动态化评估方法组合

定量分析为主。广泛采用财务建模与现金流折现分析（如评估“独库公路”等案例的潜在价值）、大数据监测与AI分析（实时监控交易流动性、估值偏差），以及横向与纵向对比分析法（比较不同试点成效，分析同一地区改革前后变化）。

定性分析为辅。通过典型案例深度研究（复盘“南宁慧泊”等案例的操作逻辑与得失）、政策制度分析以及利益相关者访谈，综合评估模式的可复制性、社会接受度与制度环境的完善程度。

阶段性评估重点：

试点期：侧重模式可行性（首单交易成功）与风险可控性。

推广期：侧重规模效应（盘活总量）与市场效率（流动性）。

成熟期：侧重系统重要性（对金融体系的替代作用）与综合社会效益。

建立并严格执行这套风险防控与效益评估体系，将确保自然资源权益市场改革在释放巨大经济效益的同时，构筑起坚固的“防波堤”，最终实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

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可复制推广的经验模式与政策建议

在完成前述从顶层设计到操作闭环的全链条构架后，改革的关键在于将前期探索实践提炼为可复制推广的系统性“标准答案”（Standard Operating Procedure），并通过战略性政策集束为全国铺开扫清障碍、注入动力。本部分基于前序试点模拟与理论推演，提出面向“十五五”推广的准备方案。

（一）可复制的经验模式：从案例启示到标准路径

当前改革虽未形成大规模成熟复制案例，但已沉淀出可验证的操作逻辑雏形与关键工具模型，为模式提炼奠定基础。

1.已获验证的通用性“三步法”逻辑

以“南宁慧泊停车场”项目为典型，其从“静态资产”到“可融资权益”的核心三步法，揭示了存量资产盘活的基础、通用逻辑。这构成了模式复制的元规则。

2.模式探索方向：从实物到权益，从公有到市场

基于国内外案例模拟，未来可规模化推广的模式主要围绕资产范围与技术路径两个维度展开。

公共资源的“计量-定价-通证化”模式（以“独库公路”模拟案例为蓝图）

路径：为纯公共产品（公路、公园、生态空间）安装“计量表”（物联网监测）→建立基于使用的差别化收费机制（如拥堵费、生态补偿费）→将产生的现金流收益权通证化并上市交易。

核心创新：解决了公共产品“无法定价、无现金流”的难题，将生态价值、使用价值转化为可交易资本。技术关键在低成本、可信的计量与监测技术集成。

城市存量资产的“收储－改造－证券化”模式（以“厦门城市更新”案例为启示）

路径：设立市级SPV（资产运营公司）收储低效用地、闲置物业（如旧厂房、老商业）→通过规划设计赋能，注入新业态、提升品质（存量提质）→重塑资产现金流后进行REITs或ABS发行退出。

核心创新：引入了市场化、投行化的城市更新机制，引导社会资本参与存量改造。挑战在于高效的资产收储、改造与变现能力建设。

“RWA不动产通证化”模式（国际经验本土化）（参考美国Aspen Coin、RealT平台）

路径：将商业地产、酒店、住宅等不动产的所有权或收益权进行合规的证券型通证（Security Token）拆分→在合规交易所面向合格投资者发行与交易。

核心创新：极致细分、极低门槛、极高流动性。这是实现“不动产股票化”交易、构建真正高流动性权益市场的关键技术路径。推广前提是明确的监管框架。

（二）系统性政策建议：为全国推广架桥铺路

为确保上述模式从“盆景”变为“风景”，必须配套一揽子前置性、突破性、支撑性政策。

1.法治先行，破解基础性障碍

建议一：加速推动《自然资源资产法》研究与立法进程。

依据：当前改革面临法律空白与滞后风险。需一部上位法明确全民所有自然资源资产的权利体系、资产化标准、交易规则、收益分配机制以及监管部门的“类金融监管”职责，为REITs、RWA等复杂金融创新提供法律“接口”与“沙盒”空间。

2.标准统一，建立全国“度量衡”

建议二：由自然资源部牵头，联合财政部、金融监管部门，于2026年底前发布《自然资源及城市存量资产统一价值评估技术规范（试行）》及其动态更新机制。

依据：统一、公允的估值是市场定价的基础。该“度量衡”应基于前期建立的“价格走廊”和AI估值模型，明确不同类型资产的评估方法、参数选取、信息披露要求，为公开市场交易和银行抵押提供权威指引，严防国有资产流失风险。

3.试点深化，打造标准化“样板间”

建议三：在2025—2026年，由自然资源部科技委牵头，选择3—5个符合“四维标准”（资产规模大、确权基础好、技术能力强、改革意愿高）的城市，实施“技术集成与路径验证”国家级试点。

依据：试点目标并非简单交易一两宗资产，而是跑通“确权-标注-估值-通证化-上市-监管-分配”全流程数字化闭环。试点产出应是可复制的标准化技术接口、数据格式、操作手册及监管规则，并向全国自然资源系统开源推广。

4.监管转型，重塑部门职能

建议四：推动自然资源主管部门系统性职能转型，从“审批管理”转向“市场监管与资产运营”并重。

依据：改革要求部门履行所有者职责。建议：

机构层面：在部、省两级设立“自然资源资产权益司（处）”，专司市场规则制定、信息披露审核、违规行为稽查（类证监会发行部与稽查局职能）。

规划层面：将“编制自然资源资产负债表”和“设计资产资本化方案”作为国土空间规划的强制性内容，推动规划单位向“投行顾问”转型。

考核层面：将“年度资产盘活规模”“权益市场交易量”“全民资产净值增长率”等纳入地方自然资源管理工作核心考核指标（KPI）。

5.技术支撑，夯实数字基座

建议五：将“全国自然资源确权登记信息平台”升级为国家级区块链服务网络（BSN）关键节点，并向经认证的第三方交易平台、金融机构开放标准化数据接口（API）。

依据：资产通证化与智能合约执行依赖于可信、互通的数据源。此举旨在建立国家级“可信数据枢纽”，使经过加密脱敏的资产确权、抵押、交易状态等数据能够安全、实时地同步至金融与交易系统，降低全链条信任成本，赋能RWA等创新。

综上所述，自然资源权益市场的全面推开，已从要不要干进入怎么干好的攻坚阶段。关键在于将顶层设计、制度创新与基层首创有机结合，通过“立法定规、试点出模、技术赋能、监管转型”四轮驱动，系统性输出稳定、可预期的改革“标准作业程序”。当遍布全国的存量资产通过标准化模式被有序唤醒、注入流动性时，一个独立于传统土地财政、支撑中国经济下一轮高质量发展的“新资产池”与“新信用锚”将真正屹立。