2026-04-24 19:07
扫码打开虎嗅APP
本文来自微信公众号： IPP评论 ，作者：周浩锴（编译），原文标题：《莱特希泽：拒绝旧的贸易体系，特朗普关税只是开端｜IPP编译》
导语：4月21日，特朗普第一任期的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert E.Lighthizer）在《外交事务》杂志发文。莱特希泽指出，战后全球贸易秩序长期建立在一个幻象之上：只要美国开放市场，其他国家也会按照同样规则开放市场，全球贸易最终会实现共同受益。然而现实是，美国在持续贸易逆差中承担了制造业岗位流失、财富外流、产业能力削弱和工薪阶层困境加深的代价。
在莱特希泽看来，特朗普以关税、产业政策、关键矿产储备和市场准入谈判等方式推动贸易再平衡，是美国拒绝继续维持旧体系幻象的开端。文章主张美国应以此为基础，推动建立一种以”平衡贸易“秩序，要求各国在总体贸易上保持相对平衡，并通过关税等机制约束长期顺差和掠夺性产业政策，从而取代已经失灵的旧全球贸易体系。
随着美国最高法院宣告特朗普关税政策非法，特朗普政府仍在持续以“301调查”等手段威胁全球主要贸易对手国家，阅读本文或可有助于我们进一步理解和预测特朗普政府未来可能的关税和贸易举措。
2017年至2021年担任美国贸易代表。他还曾于1983年至1985年担任美国副贸易代表。
在今年1月于达沃斯举行的世界经济论坛年会上，来自世界各地的数十名高级官员与刚从私人飞机上走下来的跨国企业首席执行官们坐在一起，为加拿大总理马克·卡尼鼓掌喝彩。在他们看来，他敢于直言不讳地批评当权者。
卡尼发表的演讲受到瓦茨拉夫·哈维尔（Vaclav Havel）的启发。哈维尔是捷克诗人、苏联体制下的异见人士，后来成为捷克共和国的首任总统。借用哈维尔关于“生活在谎言之中”的经典隐喻，卡尼在达沃斯试图告诉与会各国领导人：几十年来，他们一直宣称自己相信由美国主导的国际秩序以及由美国支配的全球经济体系，但事实上，他们并不真正相信这一套——而加拿大已经不打算继续假装下去了。
卡尼声称，“大国”——尤其是美国——已经将经济一体化武器化，损害了加拿大以及其他类似国家的利益。换言之，卡尼是在把自己塑造成哈维尔笔下的“蔬果店店主”（《无权者的权力》中所引用的一个隐喻性案例：当一个人明知某种公共话语已经流于空洞，却仍出于压力或现实利益而配合展示时，他实际上是在维持一种“生活在谎言之中”的状态；而当他决定不再配合这种表演时，也就象征着对旧秩序的拒绝。）
但这恰恰把事情完全说反了。在当前围绕全球经济秩序展开的斗争中，最像哈维尔笔下主人公的人并不是卡尼，而是卡尼愤怒指向的主要对象：美国总统唐纳德·特朗普。
十年前，正是特朗普率先指出现行经济秩序存在问题，并借助民众对现状的不满浪潮入主白宫。正是特朗普开辟了一条以更加平衡的贸易方式为基础的新道路。也正是特朗普，把橱窗里的那块标语牌取了下来。
特朗普的议程，代表着华盛顿迈向一个更大、更有雄心目标的必要第一步：用一个建立在平衡、透明和主权原则之上的新贸易体系，取代那个已经失灵、建立在幻象之上且容易被滥用的旧贸易体系。
战后贸易体系可以说始于1944年在新罕布什尔州举行的布雷顿森林会议。那次会议的目标，是稳定国际货币体系，支持战后重建与发展，并促进全球经济增长和国际贸易。会议达成的协议创立了国际货币基金组织，以及后来发展成为世界银行的一个机构。
近四年后，随着《哈瓦那宪章》的签署，新的全球经济架构的最后一块拼图在古巴被提出；该宪章试图建立国际贸易组织。然而，美国国会从未批准国际贸易组织，因为美国领导人担心，这样做会将过多主权让渡给一个国际官僚机构。最终，拟议中的国际贸易组织演变为《关税与贸易总协定》，而美国加入了这一协定。
关贸总协定所培育的体系存在缺陷，但它由一批总体上实行民主制度、并至少在经济上对市场原则有所承诺的国家构成。值得注意的是，这一体系并未包括西方民主国家的任何地缘政治对手。
但在苏联专制体制崩溃之后，傲慢扭曲了这一体系。许多经济学家和商业领袖被所谓“市场力量战胜共产主义”的胜利叙事冲昏了头脑，开始把他们所谓“自由贸易”的兴起视为善战胜恶的胜利。
其结果是，一种新的、极端的经济正统观念应运而生；当这种观念付诸实践后，随着时间推移，它一方面掏空了世界各地发达国家的工人阶级，另一方面却使精英阶层获益；而它之所以能够帮助发展中国家，也只是因为这些国家设法避免了按规则行事。
整个20世纪90年代和21世纪初，美国一些短视的领导人助推并纵容了这一进程。1994年，美国国会通过立法，推动建立世界贸易组织，以取代关贸总协定。世贸组织设有具有约束力的争端解决机制，这使这个贸易机构变成了一个常常为成员创设新义务的裁判机构。就在1993年，在老布什政府的推动下，并在比尔·克林顿总统和共和党人的主导下，国会通过了《北美自由贸易协定》。尽管墨西哥的监管体系根本上更为薄弱、工资水平也更低，这一协定实质上仍是在美国与加拿大既有自由贸易协定的基础上，把墨西哥纳入其中，从而鼓励了离岸外包的快速发展。
此后不久，国会又批准给予中国“永久性正常贸易关系”地位（最惠国待遇），并为中国在2001年加入世贸组织扫清道路——所有这些最终导致了所谓的“中国冲击”，摧毁了近500万个美国就业岗位，并导致美国经济在25年间处于相对缓慢的增长状态。这种“超全球化”，标志着布雷顿森林体系所创建的战后制度开始走向终结。
自由贸易的承诺建立在一项基本原则之上：一个国家应当为了进口而出口。也就是说，通过贸易提高本国公民以及贸易伙伴国公民的生活水平。然而到了20世纪80年代，大多数国家已经得出结论：贸易逆差是不好的，贸易顺差是好的。
持续的贸易顺差会让一个国家变得更富有，因为它可以借此在海外购买资产，包括股权、债务、房地产和技术。相比之下，持续的贸易逆差则会让一个国家变得更贫穷，因为它相当于把本国资产的所有权转移到海外，以换取当前消费。只有美国和其他一些英语国家未能形成这样的判断。到20世纪70年代初，美国已经从持续贸易顺差转向贸易逆差。到21世纪初，这些逆差已经变得十分庞大。近年来，逆差规模更是达到惊人程度：从2020年到2024年，美国货物贸易逆差增长了40%，达到1.2万亿美元。
由于这些贸易逆差，美国已经向海外转移了数万亿美元财富。到2025年，美国的净国际投资头寸为负27万亿美元；换言之，外国利益主体所拥有的美国资产，比美国所拥有的外国资产多出27万亿美元。仅在过去二十年间，这一差额就增加了20多万亿美元。在让渡这些财富的同时，美国也让渡了美国儿童未来从这些财富中获得收入的权利。
著名投资者沃伦·巴菲特曾把这种情形比作一个农民变卖土地来维持眼前消费：他或许能在一段时间内过得不错，但最终，他既不会再拥有农场，也不会再有可消费之物。
伴随这种财富转移而来的，是美国经济增长放缓。自2001年以来，美国经济年均增长率约为2.1%。而从第二次世界大战结束到2000年，这一数字接近3.2%。2000年以前，美国大约每20年中有14年可以实现超过3%的年度GDP增长。自2000年以来，美国只有三年的增长率超过3%，其中一年还是疫情后复苏带来的异常年份。实质上，美国已经有超过19年没有出现历史正常水平的增长——而国会预算办公室目前预计，2027年至2035年，美国年均增长率将只有1.8%。造成这一放缓的因素很多，但贸易逆差是一个主要驱动因素。这只是简单的算术：净出口为负，会直接从GDP中扣除。
随着贸易逆差扩大，美国也失去了数百万个优质就业岗位，主要集中在制造业。1999年，美国制造业就业人数约为1730万，与1970年的水平大体相当。如今，这一数字约为1260万。生产率提升可以解释其中一部分下降，但远远无法解释全部。与此同时，工资陷入停滞。举例来说，在过去四分之一个世纪里，美国实际家庭收入中位数仅增长约17%（按2024年美元计，从约7.2万美元增至8.4万美元）；而在此前四分之一个世纪里，这一增幅是现在的两倍。人们驱车穿行于美国数百座城镇时，都可以看到那些曾经繁荣的工业社区被掏空的景象——这是就业流失和财富外流的自然结果。
而美国工人所承受的后果，并不只是经济层面的。如今，美国劳动力中大约三分之二没有大学学历，这一群体可被视为工薪阶层的代表；他们的平均寿命比大学毕业生短8年，而这一差距在1992年时还只有约2.5年。这一现象在很大程度上源于经济学家安妮·凯斯和安格斯·迪顿所说的“绝望之死”：即在后工业化美国社区中普遍出现的，由自杀、药物过量和酗酒导致的死亡。
诚然，除贸易之外，还有许多因素共同造成了这种社会经济困境。贸易也确实产生过一些有益影响。与美国军事力量一样，诞生于布雷顿森林体系的制度，在赢得冷战、开启一段相对和平时期以及巩固华盛顿的全球领导地位方面发挥了作用。与美国的贸易，也帮助欧洲和亚洲在第二次世界大战的灾难之后实现重建。但到21世纪初，战后相对有节制的贸易秩序——它在一定程度上曾试图在国内经济增长与国际发展之间取得平衡——已经变异为后冷战时代的超全球化体系；后者抛弃了这些约束，也暴露出这一体系始终依赖的那些神话和错误假设。
其中首要的一点，是这样一种虚假承诺：如果美国开放市场，让本国产业和工人面对全球竞争，其他国家也会这样做。出口和进口都会增加，所有人的生活水平都会提高。其未明说的前提是，在组织本国经济时，所有国家都会遵守同样的规则。但事实上，正如经济学家迈克尔·佩蒂斯（Michael Pettis）所广泛记录的那样，“自由贸易”变成了美国充当全球最后消费者的委婉说法。如果其他国家利用产业政策在国内制造过剩产能，它们总可以指望美国来购买这些产能。
因此，20世纪80年代和90年代的贸易谈判变成了一种奇特的仪式：来自世界各地的官员都会口头赞颂自由贸易理想，要求美国和欧洲国家开放市场——同时却维持本国的贸易壁垒。一些奇怪的概念也悄然出现，例如对任何自称“欠发达国家”的国家给予“特殊和差别待遇”。
一些国家自称“发展中”国家，以避免受到新的限制；沙特阿拉伯就是这样做的，尽管按购买力平价调整后，其人均年GDP高于许多繁荣的西欧国家。最终，人们逐渐看清，规则并非平等适用于所有国家；一些国家可以提高关税，并以其他方式保护本国市场，而另一些国家则不能。之所以必须这样做的原因也逐渐显现：所有人其实都心照不宣地承认，自由贸易并不能真正帮助国家发展——除非允许它们打破规则。
问题不仅在于，在实践中，自由贸易在关税问题上存在不一致。问题还在于，在关税早已不再是最大贸易障碍之后，人们仍然误以为关税本身才是贸易的最大障碍。到20世纪70年代，多数发达国家的平均关税已经相当低，许多发展中国家的关税也已大幅降低。对跨境商品流动造成更大损害的，是各国设置的非关税壁垒，包括扭曲性的税收体系，例如通过提高进口价格、补贴出口来发挥作用的增值税；受国家影响的银行体系，它们为出口产业提供低息贷款；以保护国内产业而非科学依据为基础制定的环境、健康和安全法规；旨在帮助制造业老板、牺牲工人利益的薄弱劳动法；通过货币贬值来促进出口、阻碍进口的政策；以及广泛存在的直接和间接补贴，这些补贴使本国产品获得不公平优势。
几十年来，官僚们一直试图围绕这些做法展开谈判。但到20世纪90年代，人们已经看清，由于这些做法处在各国监管制度和社会结构的核心位置，它们本质上无法通过谈判解决。国际贸易谈判几乎停止了。事实上，在此前几十年里，多边贸易谈判每隔几年就会举行一轮；而如今，世界已经有25年没有进行过真正的多边贸易谈判了。在世贸组织成立初期，美国和欧洲国家在谈判中作出了不成比例的让步，以诱使欠发达国家参与其中。然而，随着时间推移，这一点变得越来越困难。越来越多较贫穷国家加入进来，而较富裕国家可供让步的空间却越来越少。与此同时，世贸组织日益司法化的性质，也削弱了各方妥协的动力：既然可以起诉，为什么还要谈判？
随着各国开始依赖产业政策来维持长期贸易顺差，自由贸易所造成的失衡也变得越来越根深蒂固。以德国为例，1990年统一后的几年里，德国保持着小规模顺差，平均约占其年度GDP的0.5%。但在德国于1999年采用欧元，并在2003年至2005年间对劳动法进行重大改革后，情况发生了变化。德国的贸易顺差并没有像使用本国货币时那样推动货币升值，因为欧元的币值反映的是欧元区其他国家的贸易收支状况。这使得德国出口商品相对更便宜，在全球更具竞争力。同时，它也提高了德国消费者购买进口商品的成本。劳动法改革则使竞争环境向管理层而非劳工倾斜：改革削减了失业救济，并通过结构性调整压低工资增长，从而同时降低了生产成本和国内消费。结果是，在过去二十年里，德国贸易顺差平均高达其GDP的近5%，这一水平令人震惊。
也许最鲜明的例子，是日本：一个口头上谈论自由贸易、实际却奉行产业政策的国家。20世纪70年代至80年代初，东京积极操纵货币，使其保持弱势；向日本企业提供大量补贴；为制造业提供无息贷款；并基本上关闭本国国内市场。日本商品，包括机床、钢铁、电子产品、汽车和半导体，涌入世界市场。这一成功产业政策的主要受害者是美国。随着日本企业不断壮大，美国企业则遭受损害。
我担任美国贸易代表期间最难忘的记忆之一，是2017年与日本高级官员的一次会面。他们向我展示了一系列图表，说明中国如何通过货币操纵、补贴和国有企业利用自由贸易体系，重创其他经济体。我微笑着告诉他们，20世纪80年代我担任美国副贸易代表时，曾用过非常相似的图表来说明日本的行为。
尽管如此，被称为“基于规则的国际贸易体系”的这场歌舞伎式表演，本来还可以再维持十年或二十年。旧体系在理论上提供了廉价商品，尽管其代价是削弱美国的产业韧性并摧毁美国就业。但到21世纪初，随着中国登场，问题的性质发生了剧烈变化。中国使用了日本曾经使用的所有工具。中国官员所展现出的专注程度和组织能力，以及操纵力度和补贴规模，都是前所未有的。国际货币基金组织最近的一项研究发现，中国对某些关键行业的补贴相当于其年度GDP的约4%——约合每年8000亿美元。作为参照，这一数字仅略低于瑞士全年的GDP。简而言之，自由贸易的受害者国家从“千刀万剐”式的死亡，变成了“速战速决”式的屠杀。
特朗普所说的美国已经厌倦了“被占便宜”，指的正是这类滥用行为。他的解决方案，是开始打造一套美国版产业政策。去年，他对世界上几乎所有国家加征关税：对于那些与华盛顿存在贸易逆差、即美国对其保持贸易顺差的国家，征收相对较低的关税；对于那些对美国保持中等规模顺差的国家，征收更高关税；而对于那些实行最具侵略性和掠夺性产业政策的国家，则征收更高的关税。
今年2月，最高法院裁定，特朗普依据《国际紧急经济权力法》设立关税的做法有误。我赞同三位持异议意见的大法官的观点，他们认为，该法律赋予总统权力，使其可以针对去年宣布的、源于美国与外国贸易失衡的国家紧急状态加征关税。多数大法官并不同意这一判断，但这一裁决似乎并未显著改变总统在处理贸易问题时所拥有的杠杆。政府也正在努力使用其他法律依据；在这些法律中，国会明确将关税权力授权给行政部门。
但关税只是特朗普战略的一部分。他还与多个国家达成协议，为美国农产品和其他产品出口打开新市场；并从许多国家获得承诺，促使它们对美国产业作出新的重大投资。为减少美国在关键矿产方面对敌对国家的依赖，他建立了规模近120亿美元的“战略关键矿产储备”，投入数十亿美元用于公私合作，以开发矿山和加工设施，并与美国盟友达成协议，共同开发此类资源。其结果，是一套连贯的防御性方案：既回应其他国家扭曲性的经济政策，也为美国构建经济安全。
这些举措可能会使美国更接近一个更具雄心的目标：建立一种新的全球贸易秩序，并由华盛顿主要的自由民主贸易伙伴共同认可，再通过国际协议和美国法律予以确立。把橱窗里的标语牌取下来、拒绝旧体系，是必不可少的一步；下一步则应当是建立一个新体系。这一新秩序的首要目标，必须是服务于经济安全和国家安全。这意味着，要防止美国财富转移给任何地缘政治对手；也意味着，要维持政府项目，确保关键产业和战略性产业能够繁荣发展，并成为世界上最优秀的产业。在涉及国防以及国防相邻部门时，一个限制补贴和保护措施的国际规则体系，并不符合任何国家的国家利益。美国必须有能力生产先进战斗机和轰炸机、导弹系统以及复杂的防空系统。但它也必须有能力生产半导体芯片，制造构成这些装备所需铸件和锻件的钢铁与铝，并建造相应工厂。
新贸易体系的第二个目标，应当是确保强劲经济增长——更关键的是，要让这种增长最大程度惠及整个国家，通过创造充实而高薪的工作岗位，将收益公平分配给绝大多数公民。流向劳动者的收益，至少应当与流向资本的收益一样多。新的贸易体系还应当优先降低普通美国人的生活成本，只要这样做不会危及其他目标。最后，新体系必须被认为是公平的。只有当劳动者相信它对自己有帮助时，它才能存续下去。它不能固化一个规模很小、却永久存在的精英阶层。
要建立一个能够实现这些目标的新贸易秩序，就应当依托更广泛的平衡贸易原则。这并不意味着试图在每一组双边贸易关系中都实现平衡：在某些情况下，较长期的双边贸易失衡对双方都有利。但每个国家都应同意，在其国际贸易中保持总体平衡；这种平衡不应按年度计算，因为某些紧急情况可能使某一年的逆差无关紧要，而应在一个相对较短的周期内取平均值——比如三年。
在这样一个具有明确基准的体系下，所有参与方都能最大化贸易所带来的收益。各国都可以自由调整政策，以实现维护政治和社会凝聚力所必需的目标。但它们不得将这些政策的成本外部化。消除普遍存在的失衡，将产生全球性收益，并确保资源能够在世界范围内得到更有效配置。它还会惩罚掠夺性和扭曲性的做法；这种做法损害了其他国家的经济，因为它使这些国家难以合理配置自身资源。
参与方将建立客观方法，用于正式认定彼此的出口和进口规模。实现贸易平衡的国家，将适用集团内其他国家给予的低关税制度。那些在一段时期内通过维持顺差而违反协议的国家，则将面临其他成员更高的关税，直到它们重新对齐并实现平衡。最不发达国家如果认定保持逆差有助于自身短期发展需要，则可以自由维持逆差。新制度之外的国家，则将面临高得多的关税。
原则上，所有国家都可以参与这一体系。那些传统上长期维持顺差的国家将不得不作出选择：要么同意实现贸易平衡，要么面对更高关税，而这些关税无论如何都会确保其顺差消失。多数国家很可能会加入。但很难想象中国会同意加入一个要求平衡贸易的制度。即便中国愿意加入，其他成员也需要判断，中国的加入究竟是否符合自身利益，或者是否会造成无法容忍的脆弱性。例如，让关键供应链经过一个地缘政治竞争对手，是否符合任何国家的利益？对于是否纳入伊朗、朝鲜和俄罗斯，参与方也必须处理类似问题。
除关税之外，这一新体系至少还可以采用另外两种可能的执行机制。各国可以要求，任何希望向本国进口商品或服务的企业，都必须从本国出口商那里购买一张证书，而该出口商出口的任何商品或服务价值应与进口额相等。巴菲特等人曾建议采用这样一套制度，将其作为实现贸易平衡的一种方法。不过在实践中，这种做法可能会十分笨重，也过于官僚化。
另一种设想是，允许成员国央行对所有流入投资征收“市场准入费”，从而降低外国贸易顺差的价值。随着时间推移，这将使逆差国货币缓慢贬值，并最终导向贸易平衡。但这种办法虽然已由一些国会议员提出，却很难解释清楚，而且可能看起来像是对流入投资征税，因此很可能不受欢迎。与这些替代方案相比，关税更灵活，也更容易执行；而且每个国家都已经具备运用关税的法律结构。关税是最简单的机制。
实际上，成员国将维持其现有的基本贸易承诺。最惠国待遇和国民待遇的基本理念将继续保留。这些理念——确保各国在贸易中平等对待所有其他国家，并平等对待外国公司和本国公司——是旧体系的基石，在新体系中也同样适用。成员国还需遵守与透明度和公平竞争相关的规则，例如公布法规和保护专利的要求。后续谈判可以确定哪些其他现有承诺符合新体系的要求。
基于维护平衡承诺的新国际贸易体制将有助于全球经济中资源的更合理分配，为参与国带来广泛的共同利益，并确保贸易的可预测性。各国经济内部各部门的发展将遵循供求规律，并在必要时由各国政府进行必要的改革以维护社会凝聚力。这一体系将阻止财富流向华盛顿的竞争对手，并对其盟友的“以邻为壑”的产业政策施加压力。平衡的贸易将使各国政府能够采取旨在创造高薪就业岗位的措施，而无需强迫其他国家为此买单。
建立新的国际体系总是困难重重。在这种情况下，贸易顺差国会抵制，而贸易逆差国的一些企业和团体也会附和他们的论点。但是，反对变革不应成为维持现状的理由。而且，建立一个新的合作体系，远比目前全球参与者——不仅是美国，还有墨西哥、欧盟等——为减少贸易逆差和消除他国不公平贸易行为而采取的临时措施要好得多。
特朗普已经从美国的窗户上取下了那块牌子。没有回头路了。前进的道路已经清晰。
*文章原标题为“The New Trade Order：Restoring Balance to a Broken Global Economy”，发表于《外交事务》杂志2026年5/6月号，于4月21日发布于《外交事务》杂志官网。题目为编者所加，内容有所删减。
