2026-05-23 13:30
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本文来自微信公众号： 经济观察报 ，作者：杜涛
李晨光认为，当前债务管理机制仍在完善，政策需要统筹兼顾原则性与灵活性，平衡政策要求与地方实际，才能有效防范风险、推动地方经济平稳发展。他梳理出多地财政共同面临的现实困境。
李晨光担任南方某市债务科科长已满一年时间，越发感受到债务管理在地方政府工作中的重要性。
此前当地进行了部门调整，将债务管理职能从相关金融业务部门剥离，单独设立债务科，该科室与预算科、国库科并列，成为当地财政的三大核心科室。
李晨光说：“这三类工作，对应收入、支出、风险防控三大核心工作，也契合发展、改革和稳定这三件大事。在中国，地方各项工作的主线基本围绕这三方面展开，预算、国库和债务也就成了财政运行的核心支柱。”
地方政府债务管理进入了新的阶段。
2025年11月3日，根据财政部官网，财政部新设“债务管理司”，其中一项重要职能就是加强政府债务监测监管，防范化解隐性债务风险。
地方层面，各省财政厅和地级市虽早已成立相关职能科室，但债务管理部门的重要性正在进一步凸显。
2024年，中国曾启动一轮大规模地方政府化债工作。同年11月，中国推出高达12万亿元的一揽子化债政策；在此基础上，2025年还安排了5000亿元化债资金，用于支持解决拖欠企业账款、存量PPP项目问题等化债工作；2025年四季度通过盘活地方债结存限额，进一步追加了3000亿元资金用于化债。
5月9日，国务院常务会议研究推进地方政府债务风险化解有关工作。会议指出，一揽子化债方案部署实施以来，债务风险化解工作取得明显成效。要继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。要建立健全长效机制，坚决防范新增隐性债务。
中诚信国际研究院院长袁海霞对经济观察报表示，我国化债工作目前已步入中场深水区。“6+4+2”的一揽子化债政策已落地实施三分之二，全国存量隐性债务规模累计削减幅度超过一半，标志着风险化解取得了实质性进展。
不过，袁海霞也警示当前仍面临多重挑战：一是部分区域财政收支矛盾加剧，可用于化债的资金捉襟见肘；二是局部地区债务期限结构不合理，短期债务占比过高，导致阶段性偿付压力集中显现；三是城投平台转型进程艰难，自主盈利能力尚未形成，仍处于依靠外部支持的被动调整期。
一方面要严控债务，另一方面还要保证政府在经济发展中发挥作用，这无疑对债务部门的负责人提出了挑战。
已经在债务科工作了一年的李晨光发现，基层债务科工作繁重、压力大，多为事务性工作，晋升空间有限，多数人不愿从事该岗位。
他进一步解释，当前地方债务管理矛盾突出：土地财政持续萎缩，地方财政收入承压，可用于化解债务的资金不足；专项债审核趋严、收益要求提高，地方融资渠道收紧，发展与合规矛盾加剧；中央政策侧重于宏观指导，地方需要统筹财政、金融、产业发展，兼顾保运转、防风险、促发展，实操难度极大。
李晨光说，实际上，债务在地方工作中扮演着连接财政与金融的枢纽角色，它不仅要防止财政风险向金融系统传导，也要防范金融风险反过来冲击财政，这是一种双向传导机制。从地方财政的角度看，债务管理工作衔接财政、金融、产业发展，是地方治理的核心枢纽，基层债务科需要兼顾政策落实、风险防控、地方发展等工作，工作量与职能远超宏观层面的制度管理。
“实话实说，如果让我选，我肯定不愿意去债务科。这个岗位费力不讨好，压力又大。”李晨光说。
此前，其所在的部门为金融债务科，后拆分为两个科室：一个是金融科，一个是债务科。
成立债务科，表面上是响应财政部设立债务司的机构调整，实际上是因为地方化债办撤销，人员和工作职能整体划转回财政局，局内由此设立一个新科室消化和承接划转的职能。
在地市一级，原金融债务科本身的职能并不多：一是负责PPP（政府与社会资本合作）项目管理；二是管理本地融资担保公司，履行出资人职责；三是配合省财政厅金融处开展工作；四是统筹债务管理相关工作。
科室拆分后，新成立的债务科只负责一件事：债务。
地方政府债务分为“显性债”与“隐性债”两类。“显性债”是指地方政府直接发行、承担偿还责任的“一般债”和“专项债”余额；“隐性债”来源于地方融资平台，这类机构多为承担基建投资任务的地方国企，相关债务包含城投债余额、商业银行贷款余额及各类非标融资余额。地方融资平台对这部分债务承担直接偿还责任，一旦出现债务违约风险，地方政府需要履行担保救助义务，实际承担间接偿债责任，因此被划定为地方政府隐性债务。
接手债务科工作后，李晨光就感觉假期离他远去，进入2026年更是如此。“从过完年到现在，几乎每天都是晚上10点才离开办公室，假期也是在家里办公。”
在他看来，现在的债务管理工作相较以前有了很大变化。其一，地方财政收支状况不容乐观，这增加了偿债的压力；其二，上级部门对债务管理工作要求越来越高，对新增隐性债务基本采取零容忍态度；其三，债务管理涉及的业务范围越来越宽。
上述地市财政局负责人说，地方政府债务分为两大类，一类是政府债务，比如一般债、专项债等；另一类是国企、城投债务。“一些地区会将债务科和预算科合署办公，毕竟两者关联度更高，此外还会单设国企债务科。是否设立单独的债务科，也就是将政府债务、国企融资平台的债务放在一起管理，要看实际需要。现在已经经历多轮债务化解，从处置地方政府债务，到融资平台债务，再到国企债务，现在还要处理拖欠企业账款。与债务相关的内容是越来越多。”李晨光说。
比如，现阶段，拖欠企业账款可动用专项债资金拨付还款，该项业务已逐步纳入债务管理体系。
李晨光说，不能套用宏观制度设计思路来理解地市级或县市区一级的债务科，基层科室的职能定位、工作强度与中央、省级层面存在明显差异。地方债务管理并不只是数据监测、机制建设、监督检查或问责，也不仅是发行几批专项债券那么单一。“具体到债务科的职能，它不仅涵盖显性债务、隐性债务，还包括城投等各类融资平台的债务管理，可以说是打包统筹。但债务工作本身又是一个非常宏观、复杂的事项。在中央或省级层面，更多是制定规范性文件、明确负面清单、理顺管理机制即可；而在市县层面，债务科不仅要承担管理职能，还涉及大量宏观层面的工作，比如防风险的策略制定、与政府决策的衔接把关，这些都是系统性的任务，远不止执行文件那么简单。”李晨光说。
任职一年，李晨光对地方债务管理有了一些思考。
在他看来，中央层面侧重制度设计、风险防控，地方政府需直面财政收支、债务兑付、流动性压力，两者工作重心存在差异。地方化解隐性债务，依赖中央资金支持；而中央化债又为地方提供债务置换作为支持，得以降低利息成本、以时间换取化解空间，但地方依旧需要承担付息压力。
为化解地方政府隐性债务风险，2024年中央曾出台一揽子化债方案。财政部公布的增量财政政策明确，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，加上连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，以及2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍按原合同偿还，合计可化解债务12万亿元，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元缩减至2.3万亿元。
李晨光认为，当前债务管理机制仍在完善，政策需要统筹兼顾原则性与灵活性，平衡政策要求与地方实际，才能有效防范风险、推动地方经济平稳发展。
他进一步解释，这种统筹并非单纯的债务管理问题。以债务化解为例，当前化债不是对债务进行核销清零，而是置换、规范转化的过程。简言之，就是地方通过政府债券资金，将隐性债务置换为法定政府债务。转型后，地方政府只需支付比原有隐性债务更低的利息，本质上是降低地方付息成本、缓解地方财政流动性压力。“但不在隐性债务统计范围内的国企其他债务，该如何处置？这类债务同样需要地方政府承担偿付压力。除此之外，地方政府每月还要应对各类刚性支出带来的高强度流动性需求、月度债务利息的兑付压力，又该如何化解？这些都是当下现实且紧迫的问题。”李晨光说。
李晨光梳理出多地财政共同面临的现实困境。
按照上述财政部数据，地方仅需自行处置2.3万亿元隐性债务，但新增隐性债务现象仍时有发生。2025年8月，财政部还通报了六起地方政府隐性债务问责典型案例。
李晨光说，利息属于刚性支出，一旦出现逾期，就意味着构成实质性债务违约，极易引发金融机构连锁反应，甚至诱发区域性、系统性金融风险。为缓解流动性压力，不少地方只能统筹各类资源，施压银行下调利率。“例如，一些地方政府将住房公积金、物业维修资金等大额存款作为筹码与银行谈判，明确表示若不降息就将账户转移至其他银行。这种倒逼金融机构为保住存贷款规模被迫让利的做法，中央和省里是不会操作的，只有基层政府才会如此行事，因为其他流动性来源已经很少。”
李晨光表示，地方财政困境不单是债务问题，背后牵扯着经济发展、财力保障与风险防范交织的复杂局面。地方财政面临“三保”等多重压力，政策设计应该考虑基层实际情况。
他建议，政策制定要考虑到落地的实操性。预判执行环节可能出现的偏差。制度设计需要构建一种规范化的治理模式，比如零基预算改革、隐性债务管理以及预算绩效管理，这些举措本质上都是着眼于提升地方财政规范化治理水平。
