国家疾控局职权落地，大疾控的期待还能否实现？

本文来自微信公众号：八点健闻（ID：HealthInsight），作者：韦晓宁、李琳，原文标题：《国家疾控局“三定”，卫健委最大司局拆分，大疾控局的期待还能否实现？》，头图来自：视觉中国

挂牌九个月后，国家疾控局的“三定方案”终于出炉。

就在昨晚，中国机构编制网上，周初曾意外流出的两条《通知》，正式挂网。

两份文件，国家卫健委三个重要的司局，职权同步进行调整。

发布的两则文件中，不仅有终于落地的靴子——去年5月13日，国家疾控局成立后，迟迟未见“三定方案”（定机构、定职能、定编制），在各方翘首期盼9个月后，《国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定》（下称“三定方案”）终于出台；

还有意料之外的消息：根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知》（下称《调整通知》），国家卫健委规模最大、权力最盛的司局，医政医管局被“拆解”。

盼星星盼月亮等来的“三定方案”，伴随着几乎毫无征兆的医政医管局拆分，二者相携而至。这给这场机构改革，再次增添了一丝意味深长。

“三定方案”大致能看出疾控局“是大修，还是小补”的轮廓；而医政医管局被在同一时间被“拆分”，是否有一些重要职权流入疾控局？

一时间，猜测和困惑此起彼伏。

新冠疫情催生出的疾控改革，疾控局将承担哪些工作？被新冠疫情按下“加速键”的公共卫生体系改革后，能否接住接下来的疫情防控？疾控局“三定方案”与医政医管局拆分之间，有何连接？

八点健闻与多位接近卫健部门的人士交流，大家普遍认为，这是一次“温和”的、稳中求变的改革。

“三定”核心：传染病防控和应急处置

近日，新上任的国家疾控局副局长沈洪兵，在《中华流行病学杂志》上发表了最新论文。先“三定方案”一步，宣告了国家疾控局的核心职能：传染病防控和应急处置。

“三定方案”显示，大疾控局的主要职责有10条，其中包括相关法律法规草案的组织拟订与疾控工作体系建设、领导地方疾控机构业务工作、制定并落实免疫规划、统筹与监督医疗机构疾控工作、疫情监测预警体系建设、应急处置工作、传染病及其他卫生工作监督等。

从职责设置上看，“三定方案”一定程度回应了社会的呼声。

清华大学万科公共卫生与健康学院、法学院教授王晨光向八点健闻表示，“三定”加强了疾控的权威性，明确提出疾控局负责指导传染病防控、卫生监督、免疫规划等工作，使其集中于一个单位统筹管理，一定程度避免了因职权过于破碎，而削弱防控能力的现象发生。

此外，明确了国家疾控局将下设机构9个：综合司、规划财务与法规司、监测预警司、应急处置司、传染病防控司、卫生与免疫规划司、综合监督一司、综合监督二司、科技教育与国际合作司。与此同时，国家卫健委疾控局、综合监督局撤销。

同时，下设行政编制170个，含局长1名、副局长4名，正副司长32名。

从下设机构能看出，这将是一个有人事任免权、财权，有独立、完整建制的副部级国家局。“唯一的区别是，一把手兼任委党组成员，担任一些其他分工。”一位接近卫健系统的人士称。

在国家疾控局宣告成立之际，“一正三副”人选就已确定，此后又增设一名副局长。局长王贺胜是国家卫健委副主任；副局长常继乐，此前任国家卫健委疾控局局长；副局长沈洪兵，中国工程院院士、流行病学专家；副局长孙阳，曾任国家卫健委应急办主任；副局长卢江，国家CDC党委书记、副主任。五位局领导，皆有医学背景。

一直备受掣肘的公卫监督职能，从国家CDC剥离时间已久后，就多年出现管理不顺的问题。在这次改革中，问题得到了解决：相关监督管理职能被从国家卫健委划出，国家疾控局接手。综合监督一司、综合监督二司分别负责传染病和其他公共卫生监督事务。

而对于此次“三定方案”中提到的，国家疾控局应强化对各疾控机构的业务领导和工作协同。这是否意味着，未来，国家疾控局将能够进行垂直管理？

多位专家告诉八点健闻，并非如此。业务领导不管人、不管钱，只管业务。这与各类司局的管理标准是一样的。

曾有人期待“国家疾控局能否打破块状管理，成为垂直的条状管理？”，但在此次改革中，还看不到此预兆。

“三定方案”中，也有一些与猜测偏差的结果。比如，慢性病的管理并未纳入国家疾控局。

在过往助力建设“健康中国”的期待下，国家疾控局的核心职能被定为“传染病防控和应急处置”。这次“三定方案”涵盖了环境卫生、学校卫生、公共场所卫生等工作，但对于慢性病的管理，却只字未提。

比对两份文件发现，其中“拟订慢性病防控管理政策规范并监督实施”的职能，并未落入国家疾控局的口袋，而被归在了国家卫健委医疗应急司的职能之中。

对此，有业内人士向八点健闻表示理解。“传染病是重头戏。如近两年防控新冠，为了控制疫情，其他先让路。”中国疾控中心的一名工作人员称。

医疗政策研究者仲崇明则分析，慢性病管理更贴近临床，且对医学专业能力要求非常高，“目前疾控队伍的能力相对狭隘，慢病管理工作全都给疾控，可能也未必能做得好。”

也有人并不赞同。另一位中国疾控中心的工作人员告诉八点健闻，在中国疾控中心之下，附属的慢性非传染性疾控中心，虽然规模小，但发展很受重视。若其职能整体转移到卫健委医疗应急司，未来两三年内业务可能会出现萎缩。

疾控改革，为何拆分卫健委最大司局？

此次机构改革，国家卫健委“龙头司局”医政医管局的拆分，是另一备受关注的焦点。

从《调整通知》来看，医政医管局更名为医政司，应急办公室更名为医疗应急司。

但从承担工作上细究，可简单理解为：医政医管局的职责“拆分”至两个新设的司局，同时吸纳了原应急办的工作职责。

多位接近国家卫健委的人士向八点健闻透露，医政医管局被拆分，其工作本质并未发生改变，过去一些的业务交叉也较少。拆分后，医政司依然掌握公立医院管理、绩效考评等重点工作。

值得关注的焦点是，医疗应急司不仅承接了原医政医管局较为成熟的部分职责，同时承接了原卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）的职责。

这就是说，应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）并未像此前预测的那样，纳入新成立的国家疾控局，而是职责划入新成立的医疗应急司。

这让很多人感到始料未及。

应急办为何没有划入国家疾控局？

这难免让人联想到，在2020年初武汉疫情爆发后，“新冠肺炎”这种呼吸道疾病作为一种特殊的传染病，高病死率、传播率让防疫工作非常艰难。在当时，单靠应急办一己之力，无法管理医院中的诊疗和救治行为。医政医管局在当时，走上前台。

当时的医政医管局，因为有对医院的管理和调配能力，不仅从各地调派医生、专家，还主持出台了多版《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》 。

在疫情面前，医政医管局展现出了对医院的调配能力和对病人的救助能力。

如此推测，应急办和医政医管局的部分职能，合力建制了新的医疗应急司，或许是现阶段“过渡期”的权衡之计。

也有专业人士表达无奈，如此一合并，医和防离得远了，或许还会在执行时出现诸多权责不清。但现在如果把医疗应急的工作贸然划到国家疾控局，团队班子可能也“接不住”。

“拆分”和“三定”同步进行，原医政医管局也顺势将其一部分职责“拆分”给了国家疾控局：传染病和几大卫生事务的监督管理权，以及，对传染病医院以及其他公立医院疾控工作的管理权。

国家疾控局在第4条职责中，也明确了上述职权。沈洪兵在最新发表的论文中还提到，要在公立医疗机构设立公共卫生科。

而在以往，对传染病医院等医疗机构，疾控机构并无直接的管理权限。

“疾控机构对医院里特定的一个口管理，要避免公立医院被不同部门‘多线管理’的情况。”王晨光建议。

“大疾控”的期待，能实现吗？

2020年末，“大疾控局”将建立的消息，就在业内不胫而走；直到2021年5月13日，国家疾控局成立——关于“大疾控局”的论调，始终没有停止。

所谓“大”，对应的是国家卫健委下设的“小”疾控局，以及名声更高的中国疾病预防控制中心（CDC）。后者在新冠疫情爆发初期曾备受争议，其落空的行政权与疫情发布权、不够清晰的职责定位，催生着一种共识逐步形成：疾控体系的变革，势在必行。

会像国家医保局，还是像中医药管理局？是国务院直属，还是副部级？

2021年5月，国家疾控局宣告成立，系国家卫健委管理的副部级单位。接近国家卫健委的人士，甚至直接指出，该局是副部级单位，级别与国家医保局一样。

这个消息让疾控队伍，十分提气。即使随后“三定方案”迟迟未定，但“大疾控局”被接连寄予厚望：能否改变过去国家CDC无法领导省、市、县级CDC的尴尬局面？疾控机构的监测预警体系能否健全，疫情发布权能否落实？监督、应急被剥离已久，这次能否回归疾控？

但“三定方案”出台后，普遍被指“温和”，或“稳中求变”。从职能上看，此次改革似乎并未跳出卫健系统的框架。

一位在国家级智库内任职的学者向八点健闻坦言。“这次改革，更像是在卫健系统的存量上做调整。在职能方面，没看到增量。”

上述学者认为，此次改革力度还不足够。“够不够要看，在疫情中做的改革，能不能解决疫情。”

比如，新冠疫情在下一个阶段按发展规律将会从“乙类甲管”传染病，调成“乙类乙管”。传染病的级别降低后，届时各地党委政府防控工作往后退一步，靠目前国家疾控局搭建的架构，到那时能否发动得了社区的公共预防？该学者表示担忧。

解决重大公共卫生事件，需要更强的集中性和权威性。疾控局在现有的职权下，想实现这一职责，并不容易。

还有一些观察和担忧，毫无疑问的是，此轮改革明确加强了公共卫生，但在公共卫生加强过程的当中，医和防是否更加割裂了？综合监管，有没有更加综合？卫生应急分两类，是否有利于应急的处置？

此外，回到改革的初始点：国家疾控局成立后，国家CDC将是什么去向？

八点健闻从卫健系统内部获悉，“三定方案”刚出，下属单位归拢、划分等诸多细则，尚未出台。国家CDC有可能将在日后成为国家疾控局的下属事业单位。“这个要慢慢看。”

北京大学公共卫生学院教授王培玉也表达了期许，在他看来，国家疾控局成立后将是一个比以前的疾控局级别更高、统筹力度更强的政府机构，“未来，疾控中心CDC以及其它相关部门能够在其带领下，把管理能力和学术研究结合，更好地防控传染病和慢性病，应对公共卫生突发事件。”

*国家疾控局，全称“国家疾病与预防控制局”。

本文来自微信公众号：八点健闻（ID：HealthInsight），作者：韦晓宁、李琳