金砖国家如何应对金融制裁？

本文来自微信公众号：非虚构时间（ID：non-fiction702），作者：辛西娅·罗伯茨等，译：任晓 胡泳豪等，题图来自：视觉中国

2月24日，俄罗斯总统普京宣布在乌克兰东部顿巴斯地区发起“特别军事行动”，美媒报道乌克兰部分地区发生爆炸，目前俄乌局势持续紧张。

自拜登政府就任以来，美俄地缘政治博弈在乌克兰愈演愈烈。乌克兰危机实际上是冷战后国际形势的新一轮调整。因其独特的地缘政治地位，乌克兰这一小国正以“蝴蝶效应”之势推动着世界主要大国之间的长期较量。

2014年，俄罗斯就曾因乌克兰和克里米亚问题而面临金融制裁，当时，金砖国家是如何应对的？今天与大家分享美国专研政治学、国际关系学的三位学者合著的《金砖国家与集体金融治略》一书中对于此事的陈述（该书预计3月上市，敬请期待）。

“金砖五国”来源于英文BRICS一词，是指巴西（Brazil）、俄罗斯（Russia）、印度（India）、中国（China）、南非（South Africa）五国，因这五个国家的英文名称首字母组合而成的“BRICS”一词，其发音与英文中的“砖块”（bricks）一词非常相似，故被称为“金砖五国”。

2014年俄罗斯因乌克兰和克里米亚问题而面临金融制裁，金砖国家如何应对？

（摘录自《金砖国家与集体金融治略》，标题为编者所加，内容有删减）

金砖国家在金融治略合作上的第二个案例，包含了成员国选择集体反对现有大国尝试利用其金融市场优势来推动实现其政治目标。这一案例包括其他四个国家，它们均支持俄罗斯抵制美国和欧盟因俄罗斯自2014年2月起处理乌克兰和克里米亚问题而实施的金融制裁。

美国同欧盟继续采用经济及其他具有针对性的制裁形式，通过强加在中期阶段逐渐升高的成本，来改变俄罗斯在国际上的行为。这一部分利用了前美国官员和其他了解情况的参与者所提供的背景。美国的制裁并非是通过针对俄罗斯的主权而摧毁其经济，而是旨在表现出一种可以产生巨大成本的可持续、可升级的能力，同时避免多余的外溢效应，例如破坏全球金融市场或招致克林姆林宫停止对欧洲的天然气供应。

奥巴马政府相信制裁会影响普京的算计（奥巴马政府视普京为风险可接受者和修正者）并阻止俄罗斯扩大战争，同时也给予乌克兰改革其军事和经济的时间。这些制裁是欧洲—大西洋政治妥协的产物，并被许多支持武装乌克兰的美国决策者看作次佳选择。这些制裁会间接导致一场更加复杂的战争，而且并不总是按恰当的顺序发生。事实上，在第一次停火协议和交换俘虏期间增加了一些制裁，而其他制裁未能影响分裂主义者控制下的领土扩张，包括顿涅茨克机场和杰巴利采韦市。

鉴于西方国家仍不愿意采用军事力量来帮助乌克兰，制裁就成了能够进行威胁与约束的最重要手段，同时也向克林姆林宫传递出一个代价高昂的信号，即西方国家认为俄罗斯在国际上的行为是不可接受的并可能愿意提高代价。

2014年3月克里米亚并入俄罗斯之后，华盛顿迅速加快了制裁的生效，试图避免乌克兰的局势不断恶化。自2014年6月中旬以来，油价暴跌50%，与之相关联的卢布崩溃，制裁已对俄罗斯的经济产生了负面影响，但在政治上，西方却没有获得明显的成功。

这一结果与制裁有关的重要研究相一致，就实现渴望的政策转移而言，这些研究显示它们只在不到30%的案例中产生效果。有针对性的金融制裁可以让遭受制裁的对象吃尽苦头，并实现让步，例如可以有助于延缓伊朗追求其核目标。制裁也可以进一步威慑讨厌的行为，但制裁仍然会带来不确定而且可能是意外的结果。此外，伊朗和俄罗斯是两个非常不同的案例，因为俄罗斯是更大的经济体，并且更加能够融入全球经济。

为了避免扰动全球经济，或者中断流向欧洲的油气，考虑到欧洲依赖于俄罗斯的能源进口，2014年3月开始的金融制裁首先将目标对准与普京关系密切的个人，冻结他们在西方的金融资产并施加旅游限制。随后有关部门的制裁开始集中向俄罗斯的财政部、能源部，以及与政府有密切关系的防务公司施加压力。美国的制裁限制了它们获得西方市场、贷款（尤其是美元融资）及技术，包括期限超过三十天的权益或债务工具，有效地关闭了俄罗斯公司的资本市场；同时，阻断美国公司与俄罗斯在深水、北极外洋或页岩项目上签订协议。

7月17日，马航MH17航班坠毁，机上多为欧洲乘客，这一事件刺激了欧盟在实施更严厉的部门制裁上同美国展开协调，禁止为所针对的俄罗斯公司提供期限超过九十天的融资。11月，在北约公布俄罗斯的军事装备和军队已进入乌克兰东部地区的消息之后，随之而来的是附加的资产冻结与旅行禁令。定期增加的新制裁暗示着和俄罗斯做生意的潜在代价（特别是对欧洲和中国的金融部门）。由于不能再对其外部债务提供资金，许多俄罗斯公司被迫偿债，这导致2014年私人资本净流出大幅增加。在被制裁的领域，俄罗斯和欧盟间的贸易显著下滑，由于国家施加的限制占俄罗斯外国直接投资的80%，俄罗斯近期前景暗淡无光。

然而，普京连眼睛都没眨一下。俄罗斯经济并没有崩溃，制裁没有减少当前俄罗斯碳氢化合物的生产，进口替代给那些“聚集在这一旗帜周围”的重要的保护主义选区带去了利益，同时克林姆林宫帮助受到制裁的公司摆脱困境。随着制裁“削弱了俄罗斯经济相对独立和现代的部分”，并使得俄罗斯以西方为导向的经济界精英和国际主义者变得优柔寡断，普京获得了更大的控制力，同时壮大了俄罗斯的民族主义和孤立主义势力。

俄罗斯政府通过允许卢布浮动，保持信贷市场开放，回购外汇债务等方式避免了严重的收支失衡和银行业危机。在确保危机没有加深且俄罗斯的储备没有耗尽的情况下，这些行动有助于恢复宏观经济的稳定。并且，通过阻碍俄罗斯进入债券市场，这些制裁也自相矛盾地限额收取外币债务，同时向与克林姆林宫有联系的公司施加更大的金融处罚，例如针对俄罗斯石油公司（Rosneft）的。两年后，在2016年5月，尽管西方政府警告投资者离开，但俄罗斯重新进入了欧洲债券市场。此后，俄罗斯转向公司议题，表明该国能够逐步瓦解金融制裁。

从2014年至2016年，欧美国家在支持制裁上的团结一致是令人惊讶的，尽管德国在历史上和俄罗斯有着密切的经济关系，但德国总理默克尔（Angela Merkel）在欧盟内部展现出惊人的领导力。然而，随着匈牙利、捷克共和国、希腊和保加利亚等国开始反对，与此同时意大利及其他国家不赞成自动延长制裁，分歧是明显的。德法的商业界以及芬兰的农民也不断反对，尽管值得注意的是欧盟制裁是由单个欧洲国家而不是布鲁塞尔来执行的，同美国公司相比，这给予欧洲公司在与俄罗斯的交易中更多的弹性和自行决定监管的自由，北溪2号（Nordstream II）、英国石油公司和俄罗斯石油公司之间的合资企业等可资证明。自始至终，俄罗斯都在试图利用西方国家间的分歧以对自身有利。其他国家，包括日本、韩国和土耳其，在制裁上表现出不情愿，它们要么是有限参与要么就是不参与的伙伴国，尽管奥巴马政府进行了积极的游说。即使不是回避制裁条文而只是回避制裁的精神，日本也表明愿意为俄罗斯诺瓦泰克公司（Novatek）在北极圈生产液化天然气提供资金，以建立新的伙伴关系。

金砖国家集团面对其成员国遭遇的强制性压力，在反对制裁上坚定地站在一起，但毫不意外的是，金砖国家并没有积极支持俄罗斯的外交政策。2014年3月，巴西、印度、中国和南非加入其他54个国家在联合国大会有关谴责俄罗斯兼并克里米亚决议（已通过的100∶11∶58）的投票中选择弃权。俄罗斯已经否决了一项西方支持的联合国安理会决议（13∶1∶1），该决议谴责提议在克里米亚举行公投以脱离乌克兰，加入俄罗斯。在那次投票中，中国弃权。

所有金砖国家都拒绝加入到制裁的机制中，正如它们断然拒绝未经联合国批准的针对伊朗的单边制裁。在2014年7月于巴西福塔莱萨（Fortaleza）举行的第六届金砖国家峰会和2016年10月于印度果阿举办的第八届金砖国家峰会上，普京均受到同伴们的共同欢迎。他也于2015年7月在俄罗斯乌法主持了第七届金砖国家峰会，所有成员国的元首均出席。在乌法，印度总理莫迪强调：

“单边制裁正在损害全球经济。所以，金砖国家经济体深化其合作尤为关键。”

2014年至2016年的峰会宣言坚持强调金砖国家反对违反国际法的单边经济制裁。例如，第八届金砖国家峰会中的《果阿宣言》。

正如第四章将会讨论到的，逐步升级的制裁和威胁是否会阻止俄罗斯在乌克兰采取比实际更危险的行动，尚不清楚。奥巴马政府的一些高级官员争辩说，制裁升级会阻遏俄罗斯在两周内攻占基辅的赌博，并促使俄罗斯回到谈判桌前。在这一案例中，最明显的例子是美国和欧盟认真考虑切断俄罗斯使用SWIFT金融信息系统，以回应俄罗斯对乌克兰和克里米亚问题的应对，这对部分金砖国家产生了影响。在这方面，美国的方式类似于托马斯·谢林（Thomas Schelling）的冒险战略，即在施加重大惩罚的同时，威胁对方还会付出高得多的代价，以致屈服成为最好的选择。然而，华盛顿在制造胁迫性威胁上的可信性也许会因其更担忧全球金融市场的反应而受到削弱。

此外，正如丹尼尔·德雷兹纳所指出的，制裁可产生负面、适得其反的作用，即可能让实施制裁的行为体在未来付出更大的代价。其他分析者也暗示，美国的单边主义由“金融武器化”（weaponization of finance）支撑，这会刺激他国以摆脱美元的多元化形式来制衡美国。俄罗斯总理梅德韦杰夫则威胁，万一SWIFT中止，将逐步升级至武力的“无限制”使用。2014年，在巴西举行金砖国家峰会前夕，普京暗示迫切需要减少俄罗斯面对制裁时的脆弱性，他告诉采访者：“我们（金砖国家）应该一起思考一套措施，以有助于阻止美国及其盟友侵扰不同意其外交政策决定的国家 ……”

美国的制裁中断了俄罗斯境内维萨卡（Visa）和万事达信用卡（MasterCard）的运营，这意味着俄罗斯银行所发行的信用卡不能在海外使用，因为它们与受到制裁的银行间的支付得不到处理，普京抱怨这些 “非政治化的经济实体” “受到政治压力的巨大影响”。维萨卡和万事达信用卡拥有最大的市场份额，甚至能够中断俄罗斯官员在海外使用它们的信用卡，这对克里姆林宫来说是一个震慑。结果，俄罗斯政府迅速要求俄罗斯银行从零开始，建立一套国家支付卡系统。在与许多国际支付系统签订共同品牌协议后，俄罗斯表明了要发展一套切实可行的全球系统的承诺。这些品牌包括维萨卡及万事达信用卡；日本国际信用卡公司（Japan Credit Bureau [JCB] International），这是一种日本国家支付系统；银联（Union Pay），中国的国家支付卡系统；还有其他的品牌，尽管制裁仍在进行中。

2015年，鉴于对主权的保护，以免在SWIFT中成为美国情报机构的目标，中国加快推动自己的跨境银行间支付（例如，没有信息发送）系统（Crossborder Interbank Payment System， CIPS）。中国也利用财政刺激为清算和结算服务提供独立的基础建设，以促进人民币在不断增长的跨境贸易及投资中的使用。国内外参与者的人数不断增加，2016年3月，管理跨境银行间支付系统的机构签订了与SWIFT的全球用户共同体连接的合同，再次显示中国对满足市场激励的关注，同时中国也在建立类似的机构。最终，预期当前有关运营时间、流动性和连通性等的限制将会得到克服，从而帮助跨境银行间支付系统成为人民币跨边界和离岸资本清算和结算的主要平台。从这个意义上讲，跨境银行间支付系统能够成为有助于逐渐削弱美元主导地位的另一个外部选择。

最后，在由莫斯科和北京提出、莫迪总理随后加入的倡议中，金砖国家同意在果阿峰会上考虑推动建立它们自己独立的信用评级机构，以初级国家机构的经验为基础。关注这一倡议反映了对于评级机构受一系列利益冲突支配的担忧，以及担忧西方评级公司偏向于支持发达国家，而对发展中的新兴经济体则悲观，正如过度乐观的信用评级导致了全球金融危机一样。

在这一案例中，金砖国家团结一致抵制针对俄罗斯的金融制裁，同时，一些成员国也利用其外部选择来减少它们日后面对华盛顿和布鲁塞尔采取强制行动时的脆弱性。并且，在俄罗斯干预美国2016年选举后，2017年美国国会以压倒性的投票结果将制裁升级，并将其列入法案，要求必须经国会批准才能减轻惩罚，这使得特朗普总统及未来的行政当局打算废除制裁机制变得极为困难。这一行动显著扩大了美国在疆界外的限制，并且与欧盟在输油管道及其他和俄罗斯相关的协议问题上决裂，表明美国在金融治略上仍有优势。金砖国家内部的团结依然牢固，但俄罗斯有关结束制裁的希望则显得更为遥远。

本文来自微信公众号：非虚构时间（ID：non-fiction702），作者：辛西娅·罗伯茨等，译：任晓 胡泳豪等