中国城市有贫民窟吗？

本文摘选自《亦城亦乡：城市化进程中的乡村突围》，作者：夏柱智，题图来自：视觉中国

城市社会研究者发现在人口大量聚集于城市的过程中，产生了一种规划之外的现代社会的毒瘤——贫民窟。网上有西方纪录片的主持人用“他者的眼光”合理化这种生活方式，却不能改变贫民窟背后底层人口无力摆脱的、极为糟糕的、往往被“黄赌毒”势力控制的生存状态。

世界各国在城市化进程中均出现了贫民窟。恩格斯《英国工人阶级状况》一书描述了英国早期工业化进程中大量人口涌入城市，他们生活的地方就类似于在当代发展中国家城市中蔓延的贫民窟。作为当时世界工业化的中心，英国很快通过殖民扩张和社会福利体系建设消化了这个问题。而当代比较城市化的研究指出，大多数第三世界的城市（人口和边界）的增长集中于所谓的贫民窟，且难以依靠传统殖民扩张的方式消化。

温铁军教授考察发展中国家的城市发展状况后认为，贫民窟问题背后是严重的“三农”问题。“大凡是人口过1亿的发展中国家加快城市化，都有农村贫困人口转移及其引发的社会问题。而且，无论城市化率只有30％的印度，还是城市化率高达70％以上的墨西哥，发生的问题是相似的。”( 温铁军、温厉：《中国的“城镇化”与发展中国家城市化的教训》，《中国软科学》2007年第7期。）

城镇化率是社会统计学家衡量一定集聚程度人口占全部人口比重的指标，城镇化本身并不代表城镇人口拥有体面的经济社会地位。相较于其他发展中国家，中国是唯一一个虽有大规模人口流动，却没有出现大型贫民窟的国家。

阿里吉《亚当·斯密在北京》一书认为，中国特色的“无剥夺的积累”使得中国的工业化过程没有像发达国家早期以及当代发展中国家那样残酷。中国的城市没有大规模的贫民窟，这当然和政府的整治有关，但小农经济对农民的保护也可能是一个重要原因。

当然还有文化上的原因：中国人是有“家乡”的，是安土重迁的，是要落叶归根的，每年春运都有数以亿计的农民工千里迢迢返乡过年。国家也通过体制性安排使得这种不同于其他发展中国家的文化体系免遭现代市场的入侵，保持了其完整的形态。

有学者反对上述观点，认为中国也出现了贫民窟，只是不被承认而已，其主要观点是认为城市中外来人口聚集的城中村属于中国式贫民窟。还有学者认为城市中老旧的棚户区也属于中国式贫民窟；城市空间二元结构主要表现为一边高楼林立，一边棚户连片。除了城中村、棚户区两种形式，一部分旧城因存在建筑密度高、环境差的问题，也被列入中国式贫民窟的表现形式。

城中村或棚户区往往结构简陋老化、功能设施不全、居住环境差、缺少公共活动场所和配套设施，棚户区家庭主要是低收入和中等偏下收入的住房困难户。另有观点认为城市的外来人口居住的工棚属于中国式的贫民窟，北京大学社会学系的卢晖临教授就认为，中国城市没有贫民窟，但是我们有工厂宿舍，宿舍并不是一个完整的生活空间，它仅仅是一个劳动力最简单再生产的场所。他还认为，城市的农民工不仅受到“农民工”这个带有歧视的称谓的伤害，而且主要受到背后的制度设计的伤害，因此政府应该改变制度为农民工提供住房、医疗和教育保障，促进他们融入城市。( 卢晖临：《“农民工问题”的制度根源及应对》，《人民论坛》2011年第29期。)

对此，我不能苟同。中国经历了如此快速的城镇化，城镇化中没有出现印度、巴西等发展中人口大国普遍出现的大量贫民聚集的贫民窟，这是事实。大城市结合部的村庄相对于正规的城区确实显得“脏乱差”，甚至出现了多起安全事故，应引起地方政府的关注并进行整治。但这种地区是不是贫民窟，需从两个角度来考察。

第一，城中村是城市快速扩张过程中没有被征地拆迁、纳入城市规划建设的村庄。这些村庄的土地仍然是集体土地。农民在集体土地上建造数层的出租房，在一些土地管理不严的地区，一户多宅甚至是普遍的情形。这样来看，城中村是原住民的城中村，这些原住民通过出租住房一年获得数万元甚至数十万元的房租，绝不是贫困阶层，而是城市的中上层。

我们在深圳宝安区的城中村调研发现，原住民家庭通常至少有两块宅基地，沿街宅基地上的民房最少有6层高。6层是地方政府允许建设的最高层数，然而由于巨大的租金收益（沿街一套房子分割出租可以获得数十万元收入），原住民建造的房子普遍高达十几层，城中村布满了“握手楼”。这些人显然不是贫民窟人口。

第二，由于租金低廉、餐饮等服务价格很低，外加靠近务工地，城中村也是外来农民工的聚集地，是他们的“工棚”。相对于家乡宽敞的住房，其条件确实艰苦得多。比如苏州郊区靠近工业园区的农村，由于宅基地管理十分严格，农户难以突破建设面积，因此出租房供给紧张，农民把出租房分割为极小的单间出租。一个普通的二层半楼房连同院落搭建的临时建筑可以居住50人之多，十分拥挤。然而对于他们来说，城中村也不属于贫民窟——这正是争论的焦点。

我们不否认城中村的管理（包括建筑、消防、治安）存在问题，和正规建设的城市小区存在很大的差距，也不否认地方政府以安全问题为由驱赶外来农民工的政策误区，然而不能据此把中国的城中村等同于贫民窟，城中村的管理问题和城中村是否属贫民窟是完全不同的问题。

一些城中村“脏乱差”、公共服务能力低下，造成了类贫民窟的困境，这是社会治理层面的问题。地方政府加强城中村整治，加强公共服务，进行“扫黑除恶”群众性运动，问题就可以迎刃而解。虽然这些居所难以达到城市小康阶级体面的居住条件，却依然享有基本的条件，有现代的水电路和基本的治安服务。如果盲目拆除城中村，全部建造成现代商品房小区，这必然增加农民工租房成本，把农民工排斥到更边缘的城市郊区，反而不利于农民工和城市工商业的发展。因此在一定的时期内，地方政府的城市更新规划实施的速度应当考虑农民工在城中村居住和从事工商业所得的收益，而不是单一地考察土地利用、原住民的利益和城市景观等。

从印度等国家的经验来看，贫民窟最核心的特征是生活在其中的贫民缺乏基本的生存条件，更别说有体面的生活。那里不仅“脏乱差”，缺乏基础设施，而且和“黄赌毒”“黑社会”联系在一起。那里的贫民没有预期、没有发展、没有前途，他们在城市难以获得体面生活，又难以回到农村的土地上获得温饱的生活。

毫无疑问，中国的城中村和城中村里的农民工不是这样的。城中村是城市的一部分，要接受严格的管理以保持基本的秩序，政府不允许城中村陷入失序状态。农民工栖居在这里，但他们还和家乡、土地有关系，老了、失业了，还可以回家。如果运气好，他们的孩子考上了大学，在城市找到了体面的就业机会，他们就可以搬离居住条件相对差的城中村。

中国的这种城镇化是有制度保障的。习近平总书记曾指出，中国要通过政策保障进城农民工回得去农村，而不是一去不回。意思是讲不能让中国出现发展中大国如印度大城市那般的贫民窟。中国的确采取了有力的制度和政策来保障农民的基本权利，新型城镇化和乡村振兴战略是统筹发展的，不存在偏向哪一端的问题。

按照温铁军教授的说法，中国的制度优势是保障了农民的两个自由：一方面是进城务工经商及进城落户的自由；另一方面是回流返乡务农在农村居住的自由。这两个自由是中国农民并不像其他很多发展中国家农民那样落入贫民窟的原因。

书名：亦城亦乡

副书名：城市化进程中的乡村突围

丛书名：重新发现中国

作者：夏柱智

编者：贺雪峰，沈山

本文摘选自《亦城亦乡：城市化进程中的乡村突围》，作者：夏柱智