算法综合治理，关键在于“理”

本文来自微信公众号：财经E法 （ID：CAIJINGELAW），作者：陈兵、林思宇，编辑：朱弢，题图来自：视觉中国

近年来，随着信息通信技术和数字数据技术的应用场景、频次得到极大丰富和提升，海量的用户数据的生产、流动、使用、开发极大提速，算法技术的开发和应用也因此得到极大的激励。

算法的广泛应用不仅给人们带来了诸多便利，同时提高了数据要素的生成与采集效率，成为了数字经济发展的新动能。

然而，算法技术在应用过程中也带来了诸多隐患，算法歧视、大数据杀熟、诱导沉迷、违法和不良信息推荐等问题的出现，对市场竞争秩序，消费者福利以及经营者创新产生实质性威胁。

2022年3月1日，由国家网信办、工信部、公安部、市场监管总局联合发布的《互联网信息服务算法推荐管理规定》（下称《管理规定》）正式施行，通过规范监管，无疑将有利于营造积极健康、向上向善的互联网信息服务环境，形成良好的信息传播秩序，进一步提升社会治理能力和成效。

4月8日，为有效推动《管理规定》落地见效，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进互联网信息服务健康有序发展，中央网信办宣布牵头开展“清朗·2022年算法综合治理”专项行动。4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《统一大市场意见》）发布，坚持问题导向、立破并举，从六个方面明确了加快建设全国统一大市场的重点任务。

整体而言，算法综合治理也将有助于实现“全面提升消费服务质量。改善消费环境，强化消费者权益保护”，以及“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”中“防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争”的要求。

要规范化、精细化施行《管理规定》的具体内容，有效开展算法综合治理，实现《统一大市场意见》所提出的要求与目标，关键在于“理”——一方面，要“理清”算法综合治理内容；另一方面，要将“理”贯穿算法综合治理的始终。

算法综合治理的内涵与范畴

总体上说，算法综合治理是对互联网信息服务算法的治理。从数据的角度看，算法治理主要归结于对数据信息的应用和服务行为层面，与针对算法推荐技术的《管理规定》内容有所交叉，但其内涵更广。

因此，此次算法综合治理专项行动，需要在深入理解《管理规定》的基础上，结合《统一大市场意见》的具体内容，理清参与治理的主体、基本内容、对象和方法。结合专项行动的有关事宜及算法服务应用的实际情况，可以发现，此次算法综合治理呈现出多元化的特征，具体体现在主体多元、类型与场景多元、模式多元以及方法多元等方面。

参与治理的主体多元。与传统的由单一部门主导的专项治理不同，此次参与算法综合治理的主体包括政府、平台、企业、行业组织和社会公众，呈现出多元化的特征。

首先，此次专项行动要求中央网信办牵头会同有关部门和各地网信部门组成联合检查组，这是对《管理规定》第3条规定的落实，体现了中央政府与地方政府共同参与治理，中央负责统筹协调全国范围的治理与监管，而地方部门则负责本辖区内的治理工作。

其次，政府不同部门进行协同治理，根据《管理规定》第3条可知，除网信部门，还包括电信、公安、市场监管等有关部门，这些部门的职能不同，所监管的领域与行业也有差异，也使得此次算法综合治理具有了跨部门的特性。

同时，参与治理的主体还涉及其他市场参与者，包括企业、消费者、行业组织等。虽然在专项行动文件中仅涉及企业，要求企业自查自纠，但是，《管理规定》第5条还提出要鼓励相关行业组织加强行业自律，第30条也指出任何组织和个人发现违反本规定行为的，可以向网信部门和有关部门投诉、举报。这说明，消费者、行业组织等也是参与治理的重要主体。

治理涉及的类型与场景多元。在实践中，算法应用场景广泛，即便只是算法推荐技术，也可进一步细分为利用生成合成类、个性化推送类、排序精选类、检索过滤类等类型。虽然，推动《管理规定》落地见效是此次专项行动的重要目标，但可能并不仅针对“应用算法推荐技术”，聚焦公众关切，解决算法难题，维护公众合法权益应该也是此次行动的重点。 

如今，除了推荐型算法外，还包括监督算法、平行算法、信号算法、自我学习算法等，这些算法的应用同样可能会产生滥用问题。以自我学习型算法为例，此类算法通过不断采集和分析数据来提高算法的准确性与效率，由于这种算法需要大量的数据积累，因此可能会诱发过度采集消费者数据的情况。

因此，不能忽视除推荐型算法外的其他类型算法。由于不同类型算法所发挥的功能存在一定的差异，因此其所应用的场景也不同。而此次算法综合治理所针对的对象不仅仅针对应用算法推荐技术一种类型的算法，还包括其他多种不同类型的算法，这意味着此次行动所涉及的场景将会遍及电商、社交、内容等多种不同的算法应用场景，具有多元性和复杂性。

治理涉及的模式多元。由于算法技术的应用面较广，其不仅可以应用于B2B、B2C、C2C等传统商业模式，而且也可应用于平台经济发展过程中衍生出的新模式。其中，B2T（Business To Team）也被称为网络团购，是一种新的电商模式。借助算法技术将互不认识的消费者联系在一起，形成团体并借此聚集资金，提高与商家的谈判能力，以求得最优的价格。

除了B2T，算法技术在MCN平台也发挥着重要作用，MCN是一种多频道网络的产品形态，会联合多个自媒体创作者（网红），凭借算法技术整合内容输出、营销推广、商业变现，提高“网红”们的运营效率。可见，算法广泛应用于多种不同类型商业模式，且还包括新业态中的多种新模式。

治理采用的方法多元。此次专项行动并没有单纯采用传统的监管模式，而是采用了多种不同的治理方法和工具。其一是行政指导，在专项行动的主要任务中，有关部门将指导互联网企业对照《管理规定》有关要求，全面梳理算法应用情况；其二是行政调查，中央网信办牵头会同有关部门和各地网信部门组成联合检查组，对部分互联网企业开展现场检查；

其三是行政约谈，对检查中发现的措施不健全、执行不到位、效果不理想等问题，向企业及时反馈并督促限期整改；其四是新的监管工具，即算法备案，这在《管理规定》中已明确提及，并被列入专项行动的主要任务中，有关部门将督促企业尽快完成算法应用情况梳理，并及时开展算法备案信息填报。

算法综合治理重在一个“理”字

在理清算法综合治理的内容基础上，还需要正确理解治理的目的以及面临的困难，正确把握治理应当采用的方式和方法。多元化的特性无疑也给治理带来了极大挑战，若是不能协调好中央地方、跨部门以及市场多主体之间的关系，针对不同算法类型以及场景采用相应的治理方案，将可能会面临管理混乱、“九龙治水”和条块分割等困境，甚至可能会影响算法的合理应用与创新，严重影响治理的成效。

为了正确处理和解决上述问题，还需按照《统一大市场意见》提出的“系统协同，稳妥推进”，“推进市场监管公平统一”等要求。这些要求对于算法综合治理的有序运行皆具有非常重要的指导意义，同时也有助于正确理解治理中“理”的内涵，从而能够将“理”贯穿算法综合治理的始终。

算法综合治理要有“理性”。理性是指为获得预期结果而采取有助于达成结果的可行方案。若要使治理合乎“理性”，就必须要根据此次行动的目标，采用合理的方法，避免结果与目标相悖。这次专项行动的目标虽然强调要处置违法和不良信息、整治算法滥用乱象等，但是这并非终极目的。结合《管理规定》第1条可知，算法综合治理的核心目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公共利益和保护国家安全，促进互联网信息服务行业健康有序发展。

《统一大市场意见》提出，“对新业态新模式坚持监管规范和促进发展并重，及时补齐法规和标准空缺。”这就要求树立正确的治理理念，不能“一罚了之，以罚代治”，“一刀切”的可能会在短期内“立竿见影”，但长期来看可能会阻碍互联网信息产业的可持续健康发展。故在算法综合治理过程中，必须保持“理性”，注重治理的方式方法是否合乎比例、合乎发展目的，应始终坚持规范和发展并重。

在实践中要实现“理性”治理，根本上要遵循法治的基本逻辑，只有以法为据，依法治理，才能保障和实现对理性执法的刚性约束。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。

《统一大市场意见》中也强调“坚持依法行政，公平公正监管，持续优化服务”。故算法综合治理不仅要有“理性”，更要遵守法治逻辑。

算法综合治理应有“条理”。条理即脉络、层次、秩序，这对于此次专项行动尤为重要。鉴于算法综合治理的多元化特征，就要求在治理过程中要有层次，循序渐进，持续稳定，实现算常态化和规范化，避免出现 “运动式或选择式”执法的问题。

对于多元治理主体中的相关关部门，为避免管理混乱和缺位，需要理清多元治理主体间层次，建立秩序，进言之，需要推进市场准入、行业监管和竞争监管等环节更加紧密衔接，形成注重由监管个案对接向深层次制度对接转变，推动合力监管、整体监管、系统监管的思路。

《统一大市场意见》提出，要“强化部门联动，建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制，统筹执法资源，减少执法层级，统一执法标准和程序”，“鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范，积极开展联动执法，创新联合监管模式，加强调查取证和案件处置合作。”

对于市场内其他多元治理主体，则需要进一步发展和完善已初见格局的政府监管、社会监督、公民维权、企业自治的多元共治体系，畅通市场主体信息公开和反馈意见的各种渠道，调动各方积极性和参与度，让这些主体能够充分参与治理。

正如《统一大市场意见》中提出的，要“充分发挥行业协会商会作用，建立有效的政企沟通机制，形成政府监管、平台自律、行业自治、社会监督的多元治理新模式”，“鼓励行业协会商会、新闻媒体、消费者和公众共同开展监督评议。”

对于多元治理方法，则需依据算法应用所涉及的内容类别、舆论属性以及用户规模等因素，以及算法应用对网络安全可能产生的风险大小，对社会产生的损害范围及程度，对其进行分级分类的治理。根据不同治理方法对市场的干预程度区分层次和适用的顺序，尤其是在动态发展的算法应用服务市场中，建议对一时看不准的，设置一定的“观察期”。

对“观察期”内出现的问题可采用柔性工具，对企业行为进行引导和纠正；对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，则应及时采用刚性监管工具，对企业进行相应的矫正和采取处罚措施。其实这在《《统一大市场意见》中也有要求，即要“坚持放管结合、放管并重，提升政府监管效能”。

算法综合治理要依“法理” 。法理可从两方面予以理解。

一是，在法治框架下阐释算法行为展开的基本逻辑与理据。在算法治理中主要体现为，针对算法使用行为进行规制，应有明确的依据，只有当法律规则足够清晰，才能为算法的开发设计、使用、消费行为设好“红绿灯”，让算法开发者、使用者、消费者能够清晰地判断自己的行为是否合规，并能够预见行为可能产生的法律后果。《统一大市场意见》明确要求要“加强市场监管行政立法工作，完善市场监管程序，加强市场监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性。” 

二是，法理也体现为依法治理的基本规律与要求。在算法综合治理的过程中，体现为治理所采用的方式和方法应当符合算法在不同场景中运行效果的规律。由于算法的多元特征，即便是同类算法，在不同的场景或者模式中，其作用和影响也可能存在差异，由此产生的风险以及风险的程度也可能不同。

若对多元场景中的多种算法依据相同的标准进行监管，将有违分类分级治理算法的基本法理。因此，需要清晰判断不同场景、不同类型算法造成的影响和风险等实际情况，制定不同标准和相应的治理方案，实现分类分级监管，从而提高治理的精准性与效能。

综上所述，算法综合治理要落地见效，关键是要理清治理的内容、核心目的与定位，认识到算法综合治理具有多元性。

在我看来，治理也是一种面向社会，面向经济的公共服务。因此，治理不能简单“一刀切”、以“罚”代“理”，更不能采用单向的管理思维。为此，建立健全共建、共商、共理、共享的算法综合治理模式，将“理性”“条理”“法理”贯穿治理的始终，才能将算法综合治理的目标转为实际成效，促进互联网信息服务健康有序发展。

陈兵为南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员；林思宇为南开大学竞争法研究中心助理研究员，法学院博士研究生

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