停车难，东京是如何破解的？（上）

本文来自微信公众号：知城论道 I 洞见城市交通 （ID：zhichenglundao），作者：贾思琦，编辑：刘奕彤 王婷，原文标题：《他山之石 | 东京如何破解停车难之：停车场要这样建（上）》，头图来自：视觉中国

东京的驻车设施建设管理制度较为成熟，不仅建立了完善的法规政策体系，还从配建标准、不同驻车设施的定位功能、投资建设市场化以及立体驻车场的发展等多个方面进行了精细化管理，通过驻车设施的供给有效调节了小汽车的使用需求，缓解了停车难和交通拥堵的“大城市病”。

东京的驻车设施配建制度是适应时代和社会需求不断修订的典型制度。本期小椒就带大家一起走进东京驻车设施的法律体系和配建制度。

一、设施建设早立法

二战后经历了近10年的复兴，日本经济从20世纪50年代中期进入高速发展的阶段。1955年至1970年期间，居民收入的提高刺激了消费，小汽车实现大众化，机动车保有量大幅度增加。以东京都为例，从1954年22万多辆到1970年的219万多辆，机动车保有量增长了近十倍。

此时相对滞后的道路建设、驻车设施供给与激增的车辆形成巨大的冲击和矛盾，道路上塞满了小汽车。同时居民已养成了免费占道驻车习惯，违法占道驻车屡禁不止，主要大都市交通事故频发，出现了严重的道路拥堵^[4]。

同时，1964年东京奥运会的申办也对城市交通基础设施提出了新的要求。为了在奥运会上呈现出战后日本作为一个和平国家的“第二次崛起”，日本政府着力推动公共驻车场建设^[4]。

1957年5月16日，日本颁布《驻车场法》，旨在规范城市机动车驻车设施建设，让道路更通畅、出行更便利，促进城市功能发展。它对驻车场整备地区¹的路上驻车场、路外驻车场（包括城市规划驻车场、备案驻车场和配建驻车设施）的设置标准、管理要求和收费情况作出了规定。

《驻车场法》的实施为民间资本进入市场创造了便利条件，推动了路外驻车场的规划建设，促进了各个城市大规模驻车设施的形成。1958年日本公共驻车场仅有6049个车位²，《驻车场法》正式实施后，公共驻车场车位数持续增加，2020年3月已达到538.6万个。

¹根据《驻车场法》第3条，可在《城市规划法》（日文为《都市計画法》）划定的商业区、近邻商业区或其周边存在显著交通拥堵的区域，设定相应的“驻车场整备地区”。

²包括城市规划驻车场、备案驻车场、配建驻车设施以及路上驻车场的车位数。

专栏：日本机动车驻车场的分类

日本机动车驻车场的投资建设主体包括政府和私人。根据使用对象的不同，机动车驻车场所可分为供公共使用的驻车场和私人所有的专用驻车场。

公共驻车场根据所在的位置，一般分为道路范围外的驻车场（简称路外驻车场）和道路内的驻车场。其中路外驻车场主要包括：

1. 城市规划驻车场，指为提高城市生活便利性，保障城市活动顺利进行，确保良好的城市环境而设置的必要驻车设施。一般应当在较长时间内存在，由地方政府根据城市规划的要求修建。

2. 备案驻车场，指在城市规划区域内，用于驻车部分的面积在500平方米以上的路外收费驻车设施。根据规定须向都道府县知事备案驻车场的位置、规模等事项。

3. 配建驻车设施（原文称为附属义务驻车设施）。对于产生较大驻车需求的建筑物，在新建、扩建、大规模修缮时，必须配建驻车设施。驻车设施的配建数量根据建筑物的面积和用途设定。

此外由《道路法》规定的、作为道路附属物的驻车场也属于路外驻车场。

道路内的驻车场分为：

1. 路上驻车场，指在驻车场整备地区道路上提供给公共使用的驻车设施，由政府出资建设，允许长时间停放。由于某些区域路外驻车场不足以满足机动车的驻车需求，在路外驻车场整修期间，路上驻车场作为临时设施补充供给。随着该地区路外驻车场的增设，依次废除路上驻车场。

2. 限时驻车路段。为满足短时驻车需求，综合考虑路况、对交通的影响等因素，在道路的指定区域允许短时驻车，时间一般限制在60分钟、40分钟、20分钟。

二、建设管理有经验

日本的驻车设施配建制度是适应时代和社会需求不断修订的典型制度，前后经历了扩大驻车设施的配建范围、降低配建标准以及各地灵活调整配建标准的三个阶段。如今在低碳、城市更新的新形势下，驻车设施开始进行集约化和布局优化的改造。

（一）一场“供给”和“需求”之间的battle

1. 供不应求：扩大驻车设施的配建范围

1970年以来，东京都市圈的机动车保有量持续增加；1990年东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县的千人机动车保有量分别达到374台、414台、419台和384台。同时1970s到1980s，日本多次修订《道路交通法》，严厉打击违法驻停车，提高处罚金额，有效规范车辆的入位停放，驻车位供不应求。

1958年《驻车场法》最初设立时要求，地方政府在驻车场整备地区、商业区或近邻商业区内新建总面积3000平方米以上规模建筑物或者对总面积超过3000平方米的建筑物进行扩建或者扩建后总面积超过3000平方米时，可以通过条例规定其必须在建筑物内或者建筑占地范围内配建驻车设施。

在驻车需求远大于车位供给的情况下，1991年修订《驻车场法》将3000平方米的建筑物面积规模下调至2000平方米，扩大需配建驻车设施的建筑物范围。

2. 供过于求：降低配建标准

1991年至2013年，日本全国驻车场车位数增加了将近1.6倍，而机动车保有量仅增加了约0.3倍，机动车保有量增速放缓。特别是东京23区，2006年至2016年驻车场车位数增加了约0.25倍，机动车保有量却减少至2006年的89%。以东京都市圈为代表的日本城市群核心区的驻车设施配建过量，利用率低损失社会效益。

2014年修订《标准驻车场条例》放宽配建标准，主要减少了办公建筑物的驻车设施配建数量。

（二）因地制宜、因时制宜的配建标准

1. 因地施策，灵活调整配建标准

《标准驻车场条例》关于驻车设施配建标准的规定旨在为地方政府设定标准提供参考，非强制性要求。地方政府可在充分调查的基础上，根据本地区的交通特征、建筑物用途以及驻车需求等实际情况采取放宽或加严配建标准的措施，设定本地区的配建标准，确保区域内驻车设施供给量的合理化。

配建标准的放宽需要综合考虑上述多种因素，具体情况分为地域特色型、个别评价型和公共交通接近型。

• 地域特色型：市长认为有必要在某些特定地区另行制定驻车设施的配建标准；

• 个别评价型：建造超过一定规模的建筑物时，需结合周边地区的交通特点等按特定方法计算驻车设施数量；

• 公共交通接近型：鉴于建筑物到轨道站点和公交终点站距离等因素，市长认为其周围驻车需求较低时，可另行计算驻车设施数量。

来源：国土交通省都市局 《駐車対策の現状》

专栏：东京23区驻车设施供给制度的活用

东京都《2021年综合性驻车对策方案》显示，近年来东京都各轨道站点周边的驻车位普遍存在供过于求的现象。

东京都各地方政府可根据实际情况对驻车场整备地区、低碳城市建设规划地区以及城市更新紧急整备地区的驻车设施进行集约化改造，或放宽配建标准以解决供给过剩的问题。

截至2020年3月，东京23区已有10个地区制定了相应的灵活供给制度，主要分布在千代田区、中央区、新宿区、涉谷区等核心区域。

以东京站为例，通过对轨道站点驻车供需的充分估算，可合理减少该区域内配建的驻车设施数量，并将每个建筑物配建的驻车设施整合至临近的某一个建筑物内进行集约化管理。

2. 迈向驻车设施集约化和布局优化的新时代

• 城市低碳发展，驻车设施逐步集约化

2011年东京日本大地震后，国家和社会对能源供求变化和全球变暖问题的关注加深，日本开始探求促进交通以及城市的低碳化、实现能源合理利用的有效途径。

2012年制定《关于促进城市低碳化的法律》，旨在通过整合驻车设施，减少汽车与步行交错造成的低效出行；将驻车设施统一整合到中心街道外围，从驻车地到目的地以步行或公共交通替代开车，实现低碳化。

根据《关于促进城市低碳化的法律》，市町村可制定低碳城市建设规划，规定驻车设施功能集约化区域、集约化驻车设施的位置和规模。若在驻车设施功能集约化区域内新建、扩建建筑物，可将配建驻车设施修建在驻车功能集约化区域，而非必须修建在建筑物内或者建筑占地范围内（《驻车场法》现行模式）。

驻车设施集约化前各建筑物均设有驻车设施，不仅会因前方车辆的减速驻车而引发拥堵，还会由于汽车和行人的交错而降低出行效率，甚至占用步行空间、破坏步行环境。

驻车设施集约化后大大减少了出入口对人行横道的分割，创造了更加安全、舒适的步行环境；缓解了车辆驻车对机动车通行的影响，公交等车辆运行更加便利通畅；通过减少低效率的汽车出行，降低CO₂的排放量；街道的连续性增强，促进土地的有效利用。

• 城市更新带动驻车设施的布局优化

随着城市的人口流动，市区人口急剧减少，老龄化加剧，实现健康舒适的生活和管理的可持续成为城市发展的重要课题。医疗、福利、商业等城市功能的整合将促使汽车向该区域集中流入，可能导致交通拥堵、步行环境恶化等问题。为应对上述问题，2014年对《城市更新特别措施法》进行了修订，对城市驻车场的布局进行优化。

市町村可根据城市更新的基本方针，制定布局优化计划。该计划应设定驻车场布局优化区域、路外驻车场布局和规模以及前文提到的集约化配建驻车设施的位置和规模等要求。通过向功能区外围疏散路外驻车场，将城市功能区内部的车位整合至外围，抑制汽车流入城市中心区，实现汽车和行人的分离，保持街道活力，构造步行安全友好城市。

参考文献：

[1] e-GOV法令検索. 《駐車場法》(昭和三十二年法律第百六号).

https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=332AC0000000106

[2] e-GOV法令検索. 《駐車場法施行令》(昭和三十二年政令第三百四十号).

https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=332CO0000000340

[3] e-GOV法令検索. 《駐車場法施行規則》(平成十二年運輸省・建設省令第十二号). https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=412M50004800012

[4] 沈悦，李伟，孙海瑞.日本是如何根治乱停车的?——日本有位购车制度的立法背景和实施过程[J].北京规划建设，2018，{4}(01):48-53.

[5] 全日本駐車協会 《2019年駐車場便覧》. http://www.japan-pa.or.jp/

[6] 国土交通省 国土交通省都市局. 駐車場の附置義務制度. 平成29年9月7日.

[7] 東京都都市整備局. 駐車施設の附置義務.

https://www.toshiseibi.metro.tokyo.lg.jp/kenchiku/parking/index.html

[8] 国土交通省 国土交通省都市局.「標準駐車場条例」の改正について. 平成26年8月1日.

[9] 東京都都市整備局. 東京都駐車場条例.

[10] 东京都 《2021年総合的な駐車対策のあり方案》.

[11] 東京都都市整備局 《総合駐車対策マニュアル：総合的な駐車対策の推進》. 平成19年.

[12] 東京都都市整備局 市街地建築部建築企画課. 第2回駐車場条例検討委員会. 地域ルールの対象エリア等について.

[13] 東京都都市整備局 市街地建築部建築企画課. 第4回駐車場条例検討委員会. 新しい地域ルールの制度設計について.

[14] 国土交通省都市局 街路交通施設課. 第29回全国駐車場政策担当者会議.《駐車場からのまちづくり》.平成28年2月17日.

[15] 国土交通省都市局. 都市の低炭素化の促進に関する法律に基づく駐車施設の集約化に関する手引き. 平成26年7月.

[16] 国土交通省 《2020年自動車駐車場年報》.

https://www.mlit.go.jp/toshi/toshi_gairo_fr_000073.html

[17] 国土交通省都市局 街路交通施設課. 第33回全国駐車場政策担当者会議. 《駐車対策の現状》. 令和2年1月27日.

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