集中租房，能管好城乡接合部吗？

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），原载《中国农村经济》2022年第4期，作者：魏程琳、 钟晓华（同济大学政治与国际关系学院），原文标题：《空间再组织：城乡接合部闲置农房产权整合与社会有效治理——上海农房再利用案例研究》，题图来自：视觉中国

一、问题的提出

30余年来，中国经历了深刻的城镇化、工业化，经济发展与社会治理不平衡现象在城乡之间表现明显。城乡接合部由于地租较低，成为外来人口、新中产阶层、城市低收入群体和旧城改造移民的聚集区，亦是无证摊贩、“黑”网吧、“黑”车、“黑”诊所、小工厂等非正规经济的集聚之所，成为城市治理的“洼地”。

城乡接合部的治理难题首先表现为居住失序。“零成本”的城市边缘土地经常被当做第三世界都市生活的“秘密魔法”而被讨论，因为这相当于给贫民的大笔额外津贴。然而，擅自定居者一般都有预付成本，例如经常被迫向流氓团伙支付非正式租金。复杂的人口、产权和社会关系组合是城乡接合部难以得到有效治理的关键成因。

世界各国的政府倾向于通过“消灭空间”来消解上述问题，拆违、旧改、更新、征地拆迁等是政府常用的政策工具。然而，消灭空间的高成本治理方式并未从根本上消解问题，它只不过推动外来人口、低端产业向更远、更隐蔽的远郊地区转移。

已有研究主要从空间利用、社会关系、空间权利的视角，展现了城乡接合部空间社会的复杂性及不可治理属性，但并未从空间失序的产权根源上做出学理阐释及治理方案构建。在上海两区调查的基础上，笔者尝试找出影响城乡接合部空间治理成效的核心要素——农房产权，并对其作用加以经验和理论阐释。

二、分析框架：负外部性与空间再组织

（一）空间利用的负外部性

负外部性是指边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本相背离的情形。科斯（1994）将外部性问题转化为交易成本问题，认为产权配置才是决定资源配置效率和交易成本的关键。然而，交易成本为零的设想在现实中缺乏可操作性。如果让所有的被污染者与污染者去谈判，交易成本会无比高，而污染的水平也会超越人的生理范围，政府干预是必然的事情（徐桂华和杨定华，2004）。

从城乡接合部的空间实践看，无论是产权清晰的商品房，还是部分学者认为产权不够清晰的农房，在租赁市场中都遭遇到了房屋利用负外部性失控的难题，它表现为群租、噪音扰民、占用公共空间、污染空气和地面以及增加消防安全隐患等问题。房屋所有权主体的监管责任缺位和房屋使用权主体的内在激励不足，推动了空间利用成本向社会转嫁。

（二）空间治理的组织前提

每一个社会都生产一个属于自己的空间（列斐伏尔，2021），空间治理成效在一定程度上由空间社会关系决定，而空间可治理的前提则是空间内个体、权利的组织化状态。

当前中国城乡接合部的混乱失序是空间产权细碎化破坏了空间原有组织基础所致，这具体表现为城乡接合部原有居民将房屋出租给外来人口，自己则搬离社区，既有的熟人社会组织逐渐瓦解。城乡接合部农房空间利用中的负外部性问题，有待通过新治理组织的有效运作予以化解。

基于此，本文提出空间治理的“负外部性和空间再组织”分析框架，通过对城乡接合部农房产权离散化和再整合的个案考察，展现以产权整合为中心的空间社会再组织机制，以推动城乡接合部的有效治理。

三、组织替代：城乡接合部空间治理何以失灵

（一）空间治理失灵

上海嘉定区和浦东新区的城乡接合部空间治理失灵的总体表现如下：

第一，公共品供给严重不足。城郊地区面临公共厕所严重不足、停车空间无序等治理难题。

第二，违规改建和群租现象普遍。张江镇环东中心村的二房东将一套农房的房间从5～6个违规改建成10～12个，最多可住20人，超出常规空间承载量，消防安全风险随之增加。

第三，人口治理信息更新迟滞。在农房私人出租、二房东转租的背景下，外来人口信息更新不及时、遗漏或隐瞒的现象难以避免，加大了社会治理难度。

第四，“土客”生活矛盾突出。租客群租、乱拉电线、乱停车等问题给周边居民带来了负面影响。本土村民一般不与外来人口正面冲突，但社会隔阂日益加深。村民说：“我们的房子又不会走，他们报复怎么办？”

（二）空间产权离散化

二房东群体使得农房产权结构更加复杂，农房空间利用的负外部性也更加难以控制。二房东的行动目标是赚取房租差价，以最低的投入获取最高的经济回报是其行为逻辑，且上海郊区的二房东通常不是本市人，几乎不在本地居住，更没有动力将农房空间利用的负外部性内部化。

市场机制强调合约自治，但当私权结构日趋复杂——房屋所有权、使用权、管理权分属不同主体时，合约自治的成本随之增加，利益并不一致的房东、二房东和房客皆倾向于逃避责任，诱发空间治理的市场失灵。

（三）空间社会去组织化

以外来人口为主的城乡接合部空间利用者有意制造一个与当地社会有别、与地方政府保持距离的灰色空间。

在城镇化拉力和农房空间利用的负外部性失控的双重作用下，越来越多的城郊居民选择将房屋出租，自己进城居住生活。在乡村空间利用上有规则共识、能够相互制约的熟人社会组织，逐步让位于一个弱规则共识、无法相互制约的陌生人社会，原有空间社会出现了去组织化。

（四）非正式社会空间的策略性延续

为消除积弊，政府常用运动式治理模式集中优势人力和工具资源，强行清除违规空间。此类场景下行政管控效果难以维系的主要原因有二：一是行政管控模式的内在局限使行政力量无法实现全天候、全领域在场，因此，外来人口能够通过耍花招、伪装、逃避等策略实现空间利用（Certeau，1984）。二是行政目标与部分社会主体利益相悖。驱离外来人口、拆除违建房屋与房东获取租金的诉求相悖，甚至与村集体收入、部分乡村干部的灰色利益相悖。这就弱化了行政管控所需的社会支持。

四、集中经营：城乡接合部闲置农房整合利用的上海实践

（一）使用权集中：闲置农房的整合更新

为缓解外来人口住房紧张、租房无序的状况，浦东新区张江镇镇属企业张江镇投资公司、嘉定区赵巷村村属物业公司安赵物业管理公司，通过租赁整合农民闲置房屋并加以改造更新，集中经营管理，实现了出租主体单一化、承租主体清晰化、租赁约定规则化。

乡村人才公寓的服务对象是园区白领。张江镇投资公司在改造农房时，重点在于提升居住者的舒适度，致力于将农房改造为高品质、现代化、具有公共空间的青年公寓。相较之下，嘉定区赵巷村所探索出的安客模式主要面向嘉定汽车城的蓝领工人。安赵物业管理公司对房屋的修缮集中在房屋外立面、水管、线路、充电装置等基础设施层面。

高标准、高成本运营的乡村人才公寓模式，与保基本、低成本运营的安客模式，是在不同区位、面对不同服务对象的产品，也分别代表了农房整合利用的政府主导和社会主导两个类型。

（二）管服集中：闲置农房的统一运营

张江镇镇企张江镇投资公司和赵巷村村企安赵物业管理公司（下文将二者简称为“镇村企业”）通过先期整合房屋使用权、置入空间利用规则，采用市场化运营模式，在农房租赁利用的负外部性控制上起到了良好作用。

农户将房屋委托给镇村企业之后，房屋租赁模式发生变化：从由多个私人房东与多个房客进行市场交易的私人模式，转变为有政府信誉做担保的镇企和村委会信誉做担保的村业与有着明确身份的市场主体进行交易的集中模式。

租客信息与住房空间分布信息的模糊状态被规范化治理流程所消解，镇村企业通过制图技术将空间中的房间与房客信息精准化、图像化展现，并通过公共场所视频监控、保洁人员的每日服务、消防安全员的定期检查以及治安联防队员的长时间值守，对房屋租赁区域进行常规化监管。之前在房屋租赁中缺位的房东监管职责，由镇村企业集中行使。

（三）抓住牛鼻子：农房整合利用的治理成效

城乡接合部空间边界的模糊性、集聚人员的匿名性和流动性，使之成为社会有效治理的难点和痛点。镇政府和村委会通过镇村企业，将闲置农房产权予以整合，抓住了城郊空间治理的“牛鼻子”。农房租赁的集中经营模式，降低了租赁性房屋利用的负外部性，提升了社区人居环境质量，大大降低了消防安全、社会治安及违规房屋的治理成本，提升了社会收益和居民幸福感。

五、空间再组织：城乡接合部社会有效治理的实践机制

经由农房产权整合的城乡接合部在三个层面实现了再组织：第一，农房产权由离散化、细碎化变为集中化、整体化状态；第二，农房空间管理权由私人所有、长期缺位状态变为镇村企业集中行使；第三，城乡接合部社会由若即若离、相互防备的不可治理性社会关系，变为利益共享、同处于一个组织平台的共治性社会关系。空间再组织为以市场为工具的政社协同治理提供了产权、组织和规则基础，推动了城乡接合部社会有效治理的实现。

（一）空间管理权集中化

鉴于房东、房客在租赁性房屋利用中监管缺位的现状，上海浦东新区、嘉定区乡村组织探索出房屋产权整合机制，为城乡接合部空间管理权的回归和再组织提供了契机。

镇村企业通过整合、托管农房使用权，对零散的房屋空间进行统一经营管理，租客在进入房屋之始就接受空间利用规则的约束。在此，乡镇基层政权经由镇村企业与房屋所有者（房东）、房屋使用者（房客）实现了有机连接，打通了长期被非正式社会团体所阻断的空间治理通道，激活了空间运维者的管理权能。

（二）空间社会治理关系再造

农房产权集中化解了空间管理权缺位和管理者组织无序的问题，却未解决空间被管理者——租客等外来群体的组织性问题。只有空间管理者和被管理者在同一平台参与空间秩序维护，才能实现真正的空间治理。

房屋集中经营模式一方面为房客提供实质性的制度和社会利益，另一方面也为他们自治提供激励机制和制度通道，推动外来人口融入当地社会。在安客模式下，村委会为房客快速办理居住证，解决其子女入学、医保等难题，还定期组织楼栋长参与社区治理会议，获知租客最新动态，回应租客正当利益诉求。在镇企推动下，居住在乡村人才公寓的青年人与村民在生活中建立了联系。

通过利益共享、活动吸纳及日常互动，镇村企业推动外来人口与本地居民逐步融合，形塑可信任的社会关系，将租客群体有机纳入空间治理的组织体系。在此，租客不再是沉默者，他们享有便利使用空间的权利，其在社区公共事务中的表达权和参与权亦得到保障。

（三）空间社会的协作治理

城市治理能力维持的关键在于，能否将具有适当资源的联盟伙伴有效整合在一起，并在统一目标下与政府协作治理城市（Pierre，2014）。由镇村企业集中经营的房屋租赁模式，将市场作为空间治理的工具，化解了农房空间利用负外部性难题，形塑了政社协同的治理结构。

在镇村企业搭建的组织网络中，政府、企业、房东、房客、村干部等多元主体进入城乡接合部协同治理结构。镇村企业作为组织的关键节点，从农房的整合、出租到服务、管理、运维，皆采用市场合约机制，推动房屋所有权主体和使用权主体有机融入空间治理结构。

上海案例通过产权整合的空间再组织机制，实际上解决了管理者与被管理者利益不一致问题，实现了空间管理权力集中、利益主体权利保障和政社协同治理关系再造。

六、结论与讨论

城乡接合部地带能否成为相对高品质的空间，取决于该空间的功能定位与治理成效，环境污染、治安不良、混乱失序的空间显然无法承此重任。不同于既往政府推行的拆违、旧改、规划调整和再开发等政策，“空间再组织”以较低的经济成本实现了较高的“空间提质增效”目标，对全国城乡接合部（包括城中村、城郊村）的更新和有效治理具有一定借鉴意义。

当然，除产权整合机制、可治理性社会关系再造和协同治理机制外，该经验的扩散需要多种条件支撑，例如积极有为的政府、积极配合的村民、有责任担当的企业以及较为雄厚的资金支持等。

从房屋价值实现层面看，当前城乡接合部空间治理失序在很大程度上缘于农房的市场价值与社会价值的失衡。上海案例表明，农房产权的整合模式及其内含的合约机制、利益共享机制能够推动农房市场价值与社会价值的平衡。

上海案例的理论和政策启示是，打破农房私权细碎化及固化困境需要从市场之外寻找突破口。基于道德共识所形成的社群自治机制，基于政治责任、公共权威所形成的行政动员机制，都有助于遏制过度的私人权利主张，保障社会整体利益。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），原载《中国农村经济》2022年第4期，作者：魏程琳、 钟晓华（同济大学政治与国际关系学院）