从七普的人口变迁，看城市发展

以下内容来自于陆铭教授2021年6月8号于劳动力管理大会的演讲内容。本文来自微信公众号：盖雅学苑（ID：thinkwithgaia），作者：陆铭 上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授，题图来自：视觉中国

一、人口流动规模超预期

根据国家统计局年度社会和经济发展公告，到2020年，中国城镇化率是60%左右。但此次七普数据告诉我们，城镇化率已经达到了64%。

从年度报告到普查数据，城镇化提高了4个百分点。

之前社会各界的“反城镇化”想法被重重打脸了。例如城镇化会带来社会风险、城镇化会峰顶、城镇化大概在60%左右就不会再进展了、城镇化的动力都已经没有了……现在看来，完全没有担心的必要。

真正远超大家预期的结果是“人口流动规模”。

年度数据预告的流动人口规模是2.7亿-2.8亿，但七普数据之后，发现了人户分离统计口径的问题——只有当人户分离出现在县之间的时，才算作流动人口。实际流动人口的规模达到了3.7亿。

换而言之，此次人口普查的数据比平常年度公布的数据整整多出1个亿，不能小看这1个亿，中国才14个亿。而且，去年10、11月人口普查的时候疫情的冲击还没有完全恢复，数据只会是低估的。

很多人认为城镇化人口流动已经到顶了，甚至有人说出现“农民工的回流”的情况，其实完全没有必要担心。从数据结果来看，跨省流动占到流动人口的三分之一左右。

也有很多人在幻想着中国的未来，沿海地区生产成本上升后，大量产业转移到中国中西部以后，人口回流了；乡村振兴运动以后，城镇化进程停止了；户籍制度改革不用改，改着改着他们也不来了。

但事实上这些仍是长期趋势，我们要放弃幻想。首先，我们一同看一下十年间的人口流向。

• 上海和广东的对比情况是，上海常住人口统计是2487万，过去十年间增长了185万。广东人口是1.26亿，十年间增加了2171万。

  
  

• 另外，广东大量人口流入就流入到珠三角，尤其是广东和深圳的周围，而广东外围却出现人口负增长。

其次，我们再观察一下城市发展。

传统中国思维角度，上海是“一个城市”，城市达到2000多万后，便采取控制人口的战略。我们需要跳出传统思维来重新思考，通过这两个夜晚灯光图回答两个问题（参考图1）。

图1

上海到底是不是“一个城市”？

在国际比较的视野里，中国地级市、直辖市的范围基本包含着几十个欧洲、美国、日本定义下的“市”。例如，日本第二大城市横滨，横滨与第一大城市东京的距离是35公里，从上海的视角，其实是人民广场到松江距离。

但上海和周边的城市都没有连成片发展，在上海和江苏中间还有一道黑黑的边。

广州和佛山是不是两个城市？

理论上，广州、佛山是两个城市，但通过灯光图，会发现广州、深圳、佛山呈现出“连片发展”的现象。

单独看广州和佛山，广州人口1800万，佛山人口950万，但广州和佛山人口总和是2818万，超过上海。广州和佛山的关系可等同于上海浦东和浦西的关系。所以，上海如果真要控制人口很容易，让浦东分出去。

再看深圳和东莞，分别是1000万和1700多万，人口总和是2800万左右，也超过上海。虽然深圳和东莞的面积总和只有上海的三分之二，但是深圳和东莞之间也无自然边界，完全是连接状态。

通过这些比较，我们可以重新回归思考以上海为代表的“长三角发展”，并延伸至中国对其他大城市人口发展态势的判断。具体看一下上海的人口结构：

1. 上海60岁以上老龄化人口占比23.38%，15到59岁的数据上海占66.8%。上海在人口出现老龄化的时候，劳动年龄人口占比却高于全国平均值。换言之，大量年轻劳动力进入上海补充劳动力。上海劳动人口中超过一半是没有户籍的外来人口——“超过一半的外来人口”不包括已经拿到上海市户籍的外地人。

2. 与此同时，上海0到14岁学龄人口占比仅9.8%，是全国唯一一个低于10%的地区，排在第二位的是北京。0到14岁的比重和15到59岁比重支架的差额反映什么信息？这是什么原因呢？

背后反映的是“少子化”问题。大量打工者在上海打工，但上海没有接纳他们的孩子在上海接受教育。这也是当前中国面临的非常严重的社会问题，“留守儿童”问题。根据测算，中国留守儿童的20%，其父母在一线城市工作。

这是非常明显的冲突，一方面，人口老龄化需要大量外来劳动力补充；另一方面，对外来人口的子女公共服务、教育不足。

主持人刚刚提到“中国家庭规模降到了3亿以上“，很大程度上便与人口大规模流动有关，人口流动以后导致了家庭的分居，尤其是年轻一代和父母分居。

总之，发展一定会带来争议，争议也是让大家对未来人口流动的趋势做出有分歧的判断。

二、人口流动=区域发展不平衡？

提到人口流动，我们不可避免地会联想到背后的原因，最先想到的可能就是区域发展不平衡。但人口流动就意味着区域发展不平衡吗？我们关注地区间的发展不平衡问题，到底在关注地是总量不平衡还是人均不平衡？

我们口头上谈论区域发展不平衡是指“总量”，如果换“人均”角度，我们观察地结果会完全不一样。

首先，最明显地便是南北差距，2020下半年中国还掀起了一场关于“南北差距”的讨论，坊间一种说法是中国经济最活跃的地区是“南宋地区”，这种视角仍是关注经济增长的总量差别。南宋地区是中国经济条件最好的地方、市场化程度最高的地方，增长速度快完全是意料之中。

图2

然后，我们再看人均数据（参考图2红线）——中国北方城市的人均GDP除以南方城市的人均GDP。改革开放的起点比值在1.5%左右。回到40年前，主要因为中国计划经济时期，北方城市重工业的发展，人均发展水平大幅领先于南方。经过40年发展，90年代中期时，南北方基本是“1”，完全是平衡的状态。所以，从人均角度来看，南北差距基本不存在。

如果承认现在南北方有差距，我们需要思考差距的来源是什么。

我认为所谓的“南北差距”很大程度上是地理问题。中国南方拥有大江大河，尤其是长江，我把长江武汉以东的沿江港口+舟山+宁波+珠三角地区的大港口从南方样本里拿掉，当我把港口样本拿掉以后，南北差距又回到1的水平（参考图2绿线）。

通过亚洲船舶地理位置分布卫星图（参考图3），不难看出：长江的力量导致中国经济发展区域格局非常重要的因素，长江经济带占中国GDP的40%。这依旧是未来中国区域发展、人口流动空间布局的决定性因素。

图3

三、未来中国发展，在聚集中走向平衡

关于中国未来的发展走向，我们可以通过中国、美国、日本的比较，先看美国（参考图4）：

蓝线是美国城市和城市之间GDP规模的差距，数据非常高。说明美国GDP集中在少数地方。

红线是美国城市和城市之间人口规模差距，也很高。说明美国人口也是集中在少数地方，这也是“区域间发展不平衡”的问题。

黄线是美国城市和城市之间人均GDP差距，非常低，在人均意义上几乎是平衡发展的，虽然高度集聚。

图4

我们可以思考一个问题，当人口和经济都高度集中在少数地区的时，人均会怎么样？这是中国人思考问题时很大的盲点。

日本与美国相似，蓝线是日本城市和城市之间的GDP总量差距，虽然不如美国高，但也很高。红线是人口规模差距，与美国一样也很高，这两条线挨得很近，所以日本的城市和城市间的人均GDP差距和美国一样，非常低。

我将此称之为“集聚中走向人均意义上的平衡”。

中国城市和地区之间的地理条件差异比日本要大，甚至超过美国。真正的问题不是GDP高度集中，而是红线所代表的人口集中程度远低于GDP的集中程度，这就导致地区间人均GDP的差距。

人自然会往收入高的地方流动，虽然中国人均GDP差距远远高于日本和美国，但是黄线在慢慢下降。什么原因导致的呢？

因为红色的线在慢慢上升。换而言之，人口流动过程中，当人口向少数地区集中的时候，人均GDP规模在缩小，这就是“集聚中走向平衡”的发展趋势。而且会是长期现象。

在再一下美国和中国的对比（参考图5），蓝色柱子是美国每个州占GDP中的份额，高度集中在少数地区，前三个州占有美国GDP的30%。

红线是美国每个州在全美人口中所占的份额，是高度集中的，并且每个州的人口份额和GDP份额几乎是一致的。并且美国会出现区域中高度分工，人多的地方发展现代制造业、服务业，人少的地方做大农场、旅游业、自然资源型的产业，区域之间实现协调发展。

图5

以美国作为对比，中国出现的情况却是蓝色柱子和红线的不一致（参考图6）。最近人口普查数据公布后，我的合作者用最近七普数据做了图，与目前的图进行对比，趋势表明线已经慢慢向柱子靠拢，每个省份的人均GDP慢慢趋于均等化。

图6

目前为止国家还未公布全国范围内完整每个市、每个县的人口数据，所以没有办法做图。我们通过2015年的小普查，观察一下中国人口流动方向，红色表示是人口流入，蓝色是表示人口流出。人口流入的地方就是沿海地区、东南沿海地区，主要是长三角、珠三角。

中国中西部周围，红色地方大量集中的主要是省会城市，以及少数经济发达但不是省会城市，比如大连。越是远离沿海、远离中心城市外围，人口流出越多，人口是负增长的。

展望未来，我的做了预测（参考图8）。假设到2035中国可以实现劳动力的自由流动，未来京津冀、长三角、珠三角人口会是中国的集聚点，越是远离中心城市，人口相对较少。中国人口在中西部围绕着国家级中心城市和大城市布局，圈较小的区域会成为人口负增长的地区。

这是不是区域发展不平衡？

根据预测，当未来中国人口分布达到这样状态时，中国城市间的人均GDP差距将缩小到日本和美国的水平，中国会成为了现代化国家——效率和区间协调发展兼具，人均GDP水平几乎一样。

图8（暂未包括领土港、澳、台地区，圈越大意味着的人口越多）

四、应对人口空间布局变化

面向中国未来人口空间布局大变化，我们首先还是需要放弃幻想，下定改革决心。今天所看到的趋势不是短暂的，也不要再认为未来城市化会逆转、农村回流等等。今天的制度要为人口的长期流动而准备，而不是做好要回流的准备。

应对目前的人口空间布局，我的几个想法与大家简单分享一下。

深化户籍制度改革

2020年，在深化生产要素、市场化改革的指导意见里，明确提出要推动超大和特大城市调整和完善积分落户制度，探索在长三角、珠三角等城市群建立起户籍准入年限的同城化累计互认。

接下来，在城市群内部可能发生的情况是：

以珠三角为例，在其他地方待了五年，又在广州待了三年，在广州申请积分落户的时候可以累计为八年，意味着在城市群内部可以逐渐实现积分落户的同城化，方便人口自由流动。

未来的中国将试行以经常居住地登记户籍制度，中央明确提出要推动公共服务资源按照常住人口进行配置。

面对“七普数据所体现出来的人口红利逐渐消失”的问题，跨地区城乡间的人口流动可为制造业、服务业源源不断地补充劳动力。在总量人口红利已经消失的情况下，人口流动所带来的空间布局变化，可以延长制造业和服务业的人口红利。

“十四五”期间国家明确，要重点推进在城市常住人口500万以上的特大和超大城市的户籍制度改革，大幅度提高积分落户标准里社保缴纳年限和长期居住年限在积分落户中的权限。慢慢调低教育标准，为农民工群体在城市落户创造条件。

“地随人走”成为趋势，超大城市需摆脱“开发强度”桎梏

当人口逐渐自由流动，并且出现流动趋势的时，土地制度也会发生变化。

去年，中共中央发布的《生产要素市场化改革指导意见》中提出要完善土地计划管理，增强土地管理灵活性，为优势地区提供发展空间。

这意味着在人口流入的地方可以获得更多的居住土地供应。

这已得到了中央层面的重视，是多年呼吁产生的政策变化。从去年的12月，中共中央经济工作会议到今年两会期间，都单独提到“要在土地和住房政策要一城一策，应对特大城市的住房供应问题”。

在人口持续流入和房价高的城市增加建设用地供应，加强低效利用的工业和商服用地转化为住宅用地的灵活性。上海正在研究和制定未来允许闲置的商服用地向居住用地转换。

建设更多的商品房和公租房，也已转化为中央政策，在大城市里要增大住房租赁房的供应，并且在用地的供应商倾向于租赁房。适度放松容积率管治，在有限的土地上提供更多的住房。在保障安全的情况下，对类似的城中村等低城市居住形态增加包容度，使得低收入的群体在城市里落脚找到合适的发展空间。

加强流动人口子女的教育投资

中国面临老龄化和少子化问题的时，首先需要解决的问题便是户籍制度带来的“人口流动更加自由”，着眼长远，还是要靠教育。

根据OECD国家数据显示，人均受教育年限在13-14年，而此次人口普查的数据显示，劳动年龄以上的人口人均受教育年限是10年左右，距离高收入国家的平均水平大概低了3到4年。

补足差距还需要回归于高中阶段教育，大量农民工群体接受的是初中以下的义务阶段教育。

中国如果要提高人力资源水平，迈上人力资源大国，非常重要的工作是要提高农村户籍孩子的教育投入。因为哪怕没有义务教育十二年，城里人的孩子肯定要读高中，至少是职业教育高中。

但大量农民工群体的孩子教育是放在老家好，还是放在父母所在的城市？

农民工群体用自己的选择告诉我们答案，在长三角地区打工的农村户籍的父母，即使不能把孩子放在所在城市接受教育，也会削减脑袋把孩子送进老家所在的县城地级市、省城读书。如果接下来再不顺应这样的需求增加教育的投入，就不利于把下一代人力资本进行提高，建设人力资源大国。

很多朋友不太同意我的话，在农村地区加大投入可以提高公平。这也是对的。农村地区依然存在孩子的时候要进行教育，提高教育公平性。

但是当大量人口已向大城市集中时，同样的投入借助于城市规模经济效应可以提高教育质量和回报。

研究发现进城时间越早就对城市的融入越好，就有越高的概率进入到现代服务业工作，就有越高的概率进行企业的创业，收入就更高。

农民工进城问题以及对子女教育的问题不止是教育的问题，而是顺应中国未来现代化发展，让农二代、农三代尽早进城融入城市的问题。否则我们耽误的不仅是教育，耽误的是农民工进城对社会的融入，以及对未来中国现代化成果的分享。

由此一来会出现对教育的需求，超大城市一定要结合政府、市场、社会三方力量，加大投入。在人口流入大城市会出现大量建学校的需求，尤其是高中，今天的高中阶段教育仍然不向着外地人孩子进行开放的。

最为痛苦的一种情况是有很多来人口孩子出生在上海或北京，如果学习成绩差就算了，读读技校甚至不读了，初中毕业直接工作，但是如果孩子学习成绩很好，回到老家当地教育不对接，留在大城市，体制却不能接纳这样优秀的农二代读高中，进入大学教育的。

如果不重视，将来大城市可能会没有学校用地。

例如，深圳对外地人非常开放，前些年户籍制度相对比较宽松，但深圳突然发现他想去接纳外地人的时候，造学校的地没有了。怎么办呢？可以想办法让闲置的商务楼转化为学校，教育部门说操场建在哪里？深圳说可以学香港的经验，把操场造在楼顶，但教育部不许。

不止于北京、上海，也包括苏州、昆山这样的地区，如果不进行公共服务的投入，等到哪一天要进行公共服务投入的时候，建学校的用地可能都会没有。医院可以改商务楼建医院，但学校很难。

这也是为什么最近深圳“改革倒退“，把户籍申请落户的门槛提高了。

收缩城市和农村减量规划

一个地方人口增长，便会带来另外一个地方的人口流出。人口流出的地一类是农村，另一类是收缩城市。收缩城市是指如果地区连续几年人口负增长。

很多人想着在人口流出地加大投资，认为未来要回流。我劝你早早放弃幻想，人是可以流动的，当你在老家投资的时候，中国还有其他发展的更好的地方，创造的就业机会更多、收入水平更高、服务质量在提高、环境在改善。

根据我们的估测，今年人口负增长的地区未来基本全是负增长，一部分人口持平的地方也会逐渐转为负增长。

收缩城市和农村未来的发展就要有准备

特别是在大城市周围的都市圈逐渐城市化，比如像上海的周边、长三角逐渐城镇化，特别是靠近大城市的地方，要落实集体经营性建设，提高农村发展的机会，同时增加住房供应，缓解住房短缺的问题。

法律上已经允许做了，但是在政策层面还存在保守势力，目前还没有全面推开，处在试点状况。我相信一件事情写在法律里，并且符合城市化未来发展趋势的话，大家不用太担心，只是时间问题。

人口净流出的地方需要做好几点准备

如果这个地方是远离大城市周围的，相对边缘的地理条件不太好的地方怎么办？

1. 建设用地可用来跨地区交易，全国层面将建立《全国建设用地指标》和农村建设用地复耕为农业建设用地所产生的指标交易平台，如果欠发达地区有些指标用不完或者农村经营建设用地复耕为农业用地产生了一些指标，指标可进行跨地区流转。

2. 减量供应基础设施。欠发达地区造了很多路，造好了以后没车跑成了欠发达地区地方政府债务的来源。如果不做减量发展，路还要继续投入、继续维护。做减量发展的话，路可以省钱了，减少支出压力。当道路变窄的时，建设用地恢复成农业用地、生态用地。

3. 注重公共服务投入的公平性和效率。农村地区人会越来越少，有的甚至只剩一位老人，是否有必要在那里建养老院。国家层面需要思考的问题是人口流出地的公共服务要向中心城区集中，提高公共服务提供的质量及效率，在效率和平等之间达到更好的平衡。

4. 深化改革农村土地，今天仍有很多想法都在为农民工回到农村做准备。要放弃幻想，农二代、农三代，农三代对农村基本缺乏概念，从小生活在城市里，绝对不会回去，我们为他们留在城市做好准备。

他们离开后，农村怎么办？其实不是特别需要担心的问题。

农业用地已经可以在既有的产权安排下进行流转、转包、规模化经营。重点是宅基地，今天所实行的改革是所有权、承保权、经营权三权分离的农业土地改革，接下来改革要思考的问题是宅基地的属性和权利是否变成让农民分享交易和受益权。

迄今为止，农村宅基地仅仅允许在同村的村民进行交易，在贫困或极度贫困地区允许即将倒塌的闲置的宅基地转为农业用地，把宅基地所对应的指标进行整理，进行跨地区、跨省的流转。

相信随着农村人口进一步城镇化、进一步负增长，接下来会有越来越多的宅基地出现闲置，闲置的宅基地如何转化为指标进行跨地区的配置？一方面让人口流出地（特别是农民）享受城镇化分享的收益；另一方面让人口流入地有更多的建设用地进行产业发展，容纳更多的人口。

本文来自微信公众号：盖雅学苑（ID：thinkwithgaia），作者：陆铭 上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授