一文了解：全球税务监管，如何发展？

本文来自微信公众号：家办新智点 （ID：foinsight），作者：FinTaxLegal（管理及股权财法税专业咨询机构），原文标题：《高净值人士必读：一文了解全球税务监管趋势》，头图来自：视觉中国

一直以来，“税”都是一个热门话题。

随着全球经济的自由化和流动性不断深化，如今全球税务监管日益透明化。对于高净值人群而言，如何合理合规地安排全球资产配置和税务，是一个必须要严谨解决的问题。

一、全球税务监管史

当今世界是经济全球化与数字化的时代，经济的自由化和流动性不断深化，跨境贸易持续增长，世界金融体系日趋复杂，国家之间、国家与非国家行为体之间达到了一种前所未有的相互交融关系，所以原本属于各国国内法管辖之下的税收事务便不断涌入国际层面，并由此产生了复杂的多边性甚至全球性税收问题。

而税收治理意味着税收合作，国际税收治理则意味着国与国之间的税收合作。

全球税的理念最早可追溯至1884，而后大约在1945年联合国成立的时候，经济学家和政策制定者，经常谈到需要强有力的国际经济政策来避免再次出现萧条和战争的危险。

20世纪50年代至60年代，全球税不再被人们提起，它成为了冷战的牺牲品，并且其施行也遭到了美国政府和众多大企业的强烈反对。直至20世纪90年代，全球税才开始再一次受到大众的关注。

一方面，联合国及其改革主张者极力推动全球税的开征；另一方面，全球税提议依然遭到许多富裕国家的强烈反对。

1989年，意识到洗钱已经严重威胁到银行体系和金融体系，G7成员国、欧盟委员会和其他八个国家成立了反洗钱金融行动特别组（Financial Action Task Forceon Money Laundering，以下简称FATF）。

1996年，美国国会审议了一项向联合国缴纳美国会费的法案，条件是联合国放弃对美国公民征税或收费的制定、倡导、推广或宣传提案的努力。在联合国面临财政危机的时期，这一威胁扼杀了其系统内关于全球税的讨论，全球税议案和讨论在联合国层面逐渐减少。

此时，全球治理理论与实践正在兴起，人们开始研究是否可以通过建立国际税务组织，以应对全球化造成的税收政策的负外部性。

2002年，在蒙特雷会议达成了关于全球税收和政策重要性的共识，激发了发展中国家对国际税收领域的参与，此次蒙特雷会议点燃了全球税收治理的“星火”。

2008年在多哈会议前后，学者们开始以全球税收治理为核心词汇，进行相关问题的探讨，此次多哈会议促使了全球税收治理概念的“燎原”。

2008年，正值全球经济金融危机，各国遭遇新的财政困局，急需国际合作以应对税基侵蚀与利润转移。2013年，经济合作与发展组织（OECD）顺势发起并负责推行的税基侵蚀和利润转移（Base Erosionand Profit Shifting，以下简称BEPS）行动计划，借助G20的政治权威，迅速在全球范围内推广开来。

BEPS行动计划推出后，各国加大了对避税的打击力度。根据BEPS行动计划第5项“考虑透明度和实质性因素，有效打击有害税收实践”的要求，近年来许多国家和地区都出台了相关的经济实质法案，重点打击此类企业。

2018年，国际避税地BVI和开曼相继发布经济实质法案，要求企业增加经济实质，该法规的提出强化了对跨国公司的税收监管，增加了避税地企业的运营成本，对企业纳税遵从产生了积极影响。

同样，2008年金融危机之后，美国联邦财政压力剧增，为缓解困境，奥巴马政府最终签署了《美国海外账户税收合规法案》（Foreign Account Tax ComplianceAct，以下简称FATCA），该法案要求外国政府准许各国金融机构向IRS提供纳税义务人的海外资产数据，同时也要求美国纳税人在海外帐户资产超过门槛时进行申报。

此后，越来越多的国家也采取了相应的行动，全球范围内的联手反避税行动也由此更进一步，共同申报准则（CommonReportingStandard，以下简称CRS）便是行动中至关重要的一部分。CRS构建了金融机构收集及报送外国税收居民个人和企业账户信息的内容，为促进国际税收合作，准确打击跨境逃避税提供了充分的法律保障。

接下来，本文将分别对FATF、FATCA、CRS、BEPS、经济实质法案要点进行介绍。

二、反洗钱金融行动特别工作组

FATF于1989年成立，总部位于巴黎。⽬前有39个正式成员，包括37个司法管辖区和2个区域组织（海湾合作委员会和欧盟委员会），中国于2007年6月28日成为该组织正式会员。

FATF使命是根据对全球洗钱风险进行持续评估，并负责持续更新反洗钱/反恐融资/反扩散融资(AML/CTF/CPF) 的国际标准。同时也不断加强其标准以应对新风险，如随着加密货币的普及而蔓延的虚拟资产和虚拟资产服务提供商（VASP）监管，以及特定非金融机构（DNFBP）监管。

作为最为有效的反洗钱国际组织，FATF自成立以来，取得了一系列令人瞩目的成果。主要体现为：

1.反洗钱与反恐融资建议

FATA制定了反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议（简称FATF40+9项建议），是目前世界上反洗钱和反恐融资的最权威文件。

2.公布不合作国家和地区名单（NCCTs）

2000年，FATF公布了不合作国家和地区的25条标准，同年公布了第一批不合作国家和地区名单。一旦进入不合作国家和地区名单，如果不采取有效措施，该国家或地区就面临着FATF的反措施，在吸引外资、国家结算等方面受到限制，从而蒙受经济损失。

2006年后FATF不再公布不合作国家和名单，但是近年来通过主席声明的形式，公布反洗钱和反恐怖融资体系存在缺陷的国家或地区，督促这些国家和地区改进。

三、FATCA和CRS

1. FATCA

2007年，美国次贷危机爆发，进而引发了全球性的金融危机。美国为了快速应对财政赤字，美国政府将目光对准了避税天堂中美国居民藏匿的海外金融账户上，试图在不轻易增加税收的情况下，通过追缴这部分“隐匿”的个人未缴税款来缓解财政压力，由此FATCA法案应运而生。

美国国会于2010年3月18日通过了FATCA，经过4年的准备，2014年7月1日，FATCA所有外国金融机构FFI协议正式生效。针对不合规的FFI，美国政府开始就其源自美国的可预提款项（with holdable payments）实施扣缴30%预提税的罚则。

2017年1月1日，针对不合规的FFI，美国政府进一步就其处理的过手款项（passthrupayment）扣缴30%的预提税。特朗普上台后，美国政府税收政策出现调整，FATCA的执法力度也有所削弱，这表现为美国国税局给予部分国家关于信息报送合规要求的宽限期。

但拜登上台后，FATCA可能得到“重启”，各国FFI将面临更严峻的合规挑战。

中国政府于2014年6月30日，已与美国实质性达成了IGA（Agreementin Substance），且选择了模式一政府间协议（Model1IGA）。截至目前，中、美两国并未正式签署Model1IGA。

如果中、美两国签署IGA，FATCA将对中国金融机构正式生效，中国金融机构需要遵循FATCA针对FFI设定的多项责任和义务，如需在美国国税局进行注册登记；识别美国纳税人账户，完善查证和尽职调查流程；在规定时间内通过中国政府向美国国税局提供美国纳税人账户信息；针对不合作的FFI和“顽固账户持有人”履行扣缴义务。

对中国金融机构而言，其将面临一定程度的挑战，如高昂的合规成本及潜在业务受影响。

2. CRS

2012年，包括英、法、德、意、西在内的欧洲五国与美国签订了FATCA的政府间协议。在FATCA的启发下，欧洲五国在2013年4月宣布将发展和试行一项基于美国FATCA政府间协议模式一的多边涉税信息自动交换机制，并取得欧盟理事会的支持和同意，并意图将该制度扩展到欧盟甚至全球。

随后，在欧盟和八国集团（G8）积极推动下，G20成员国也开始对全球版的金融账户涉税信息自动交换感兴趣。2013年9月，在圣彼得堡峰会上，正式请求经合组织制定一套类似于美国FATCA制度的全球版金融账户涉税信息自动交换的统一报告标准。

 2014年7月，OCED发布了《AEOI标准》，该标准由两部分组成，一个是主管当局间协议范本（Competent AuthorityAgreement，简称CAA），另外一个就是统一报告标准（Common Reporting Standard，以下简称CRS）。

CRS信息交换的流程主要包括两个部分：

• 第一，由一国（地区）金融机构通过尽职调查程序识别另一国（地区）税收居民个人和企业在该机构开立的账户，按年向金融机构所在国（地区）主管部门报送账户持有人名称、纳税人识别号、地址、账号、余额、利息、股息以及出售金融资产的收入等信息；

• 第二，由该国（地区）税务主管部门与账户持有人的居民国（地区）税务主管部门开展信息交换。

2015年12月，我国签署了《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》（Multilateral Competent Authority Agreement，MCAA，以下简称《多边主管当局间协议》），为我国与其他国家（地区）间相互交换金融账户涉税信息提供了操作层面的多边法律工具，向G20承诺实施以CRS为框架的金融账户涉税信息自动交换，并于2018年9月进行第一批信息交换。

为履行国际义务，落实CRS内容，国家税务总局联合财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会，于2017年5月发布了《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》（以下简称《管理办法》），标志着CRS在我国正式进入实际操作阶段。

根据经合组织官方网站公布的数据，截至2021年10月，已有超110个国家（地区）启动了4500个双边交换关系。其中，中国大陆已与106个国家（地区）在MCAA下“配对”成功。也即，中国将与配对成功的国家（地区）实现金融账户涉税信息的自动交换。

四、BEPS和经济实质法案

1. BEPS

2008年金融危机后，各国都面临着巨大的财政压力，并且据OECD统计，每年因避税造成的税基侵蚀在1000亿至2400亿美元之间，此后各国纷纷加强了对偷税漏税的监管。2012年，G20委托OECD对全球BEPS问题开展研究。

BEPS，是指利用不同税收管辖区的税制差异和规则错配进行税收筹划的策略，其目的是人为造成应税利润“消失”或将利润转移到没有或几乎没有实质经营活动的低税负国家（地区），从而达到不交或少交企业所得税的目的。

2013年6月，OECD发布了BEPS行动计划，随后出台了《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》的出台，将防止协定滥用的建议纳入公约，使其具有了法律强制力的保障。

OECD于2015年10月5日发布BEPS行动计划的最终报告，其中包括15项行动计划报告和一份解释性声明。BEPS的每一项行动计划都是针对现行规则或法规中的薄弱环节，就国际规则和各国国内立法的调整提出建议，以便各国协调一致地全面应对税基侵蚀和利润转移问题。

产生BEPS的原因有很多，较为典型的有以下三种：

• 首先，各国独立行使税收主权，造成各国国内税制不匹配。比如，在A国可以抵扣的费用，B国收到时不作为应税收入；

• 第二，国际税收规则不健全。随着数字经济和科技的发展，原来普遍适用的征税原则和方法已经过时或存在漏洞；

• 第三，缺乏国际税收合作的有效机制，如情报交换和征管互助机制等。

2. 经济实质法案

2015年，OECD发布BEPS项目第五项行动计划最终成果报告——《考虑透明度和实质性因素，有效打击有害税收实践》，将实质性活动标准提升至重要地位。随后欧盟自2016年开始发布不合作税收管辖区“黑名单”和“灰名单”。

在不合作税收管辖区名单的确定过程中，欧盟企业税收行为准则小组（Codeof Conduct Group）明确了3项关键因素，经济实质正是其中之一。

2017年11月，国际调查记者同盟（ICIJ）公开了全球1340万份被称为“天堂文件”（Paradise Papers）的财务文件，众多政要、名人和商业领袖的离岸利益被揭露。有钱人利用免税离岸壳公司避税问题，引发全球愤慨。

欧盟企业税收行为准则小组迅速行动，对包括开曼、BVI在内的税收政策进行评估，并于2017年12月紧急发布了一份黑名单——《欧盟税务非合作管辖区名单》。

在此背景下，英属维尔京群岛（以下简称“BVI”）、开曼群岛于2018年先后发布《经济实质（公司和有限合伙）法》、《国际税务合作（经济实质）法》，以及一系列修正案、细则和实施指南（以下统称《经济实质法案》），正式开启了实质性活动标准的立法篇章。

BVI和开曼制定的《经济实质法案》其本质相同，所以其内容表现也基本一致：法律实体或相关实体从事相关活动需满足与该活动相关的经济实质要求或通过经济实质测试。经济实质测试主要包括指导和管理测试、充足性测试以及核心创收活动测试。

实质性活动标准的立法化是避税地二十多年来税制改革的重要进步，标志着自OECD“1998年报告”提出实质性活动标准之后，第一次将该标准真正体现在避税地立法中。

但是不可忽略的是法案本身还存在一些不足之处，比如说有些规定还仅是概括性、模糊性的描述，以至税务主管当局拥有相当大的自由裁量权。

除此之外，随着经济数字化发展，新的商业模式、跨国企业的经营方式、远程办公运营形式不断涌现，现行的经济实质法案可能难以适应这些新的发展变化，这也是经济实质法案以后需要面对的新挑战。

五、小结

自19世纪开始，全球税收监管便一直备受关注，但出于当时经济条件、科技水平以及政治因素等原因所以一直没有实质性立法来监管。

20世纪90年代，世界范围内科技水平不断提高、经济快速发展、政治格局稳定，全球税务监管在客观上拥有了立法条件。从比较早期的FATF反洗钱组织，再到2008年金融危机后的美国实行的FATCA以及受其启发而来的CRS，还有同时期的BEPS以及后续的经济实质法案等，都是全球税收监管透明化进程的重要节点。

如今全球税收的日益透明化，对高净值人群而言是个严峻的挑战，如何合理安排全球资产配置及税务规划是个摆在高净值人士面前亟需解决的一大问题。

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