如何成为穷人？

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：向怡然，编辑：卷心菜，题图来自：视觉中国

一、什么是社会政策？

如果让我阐述社会政策的定义，脑海中的第一反应是“由上至下颁布的，用于解决某种社会问题”。任何政策需得有个目标，是针对什么而制定，又或者说与之相关的群体是哪一部分，例如残疾政策、医疗保险政策、就业政策等等，政策最终需要落实、实施。这样来看，社会政策具有目标取向和行动取向。

蒂特马斯强调：社会政策若想实施得有价值、有意义，就必须有促成某方面改变的可能性，否则它就是无效的，不应存在。社会政策被视为一种帮助社会有机体达至内部平衡、稳定的手段、方式，它是社会有机体自我调节体系的组成部分。

社会有机体如果想要良性运行和协调发展，避免大的波动与偏离，就需要社会政策起到防止“脱轨”的作用，保持社会的良好秩序，就好像在大海上航行的轮船通过龙骨、平衡翼来减少倾斜与颠簸。

社会政策是以福利为本的吗？换句话说，社会政策就都是施善吗？带有明显的利他主义吗？通常来说，狭义的社会政策主要针对困难群众、弱势群体，为其提供一系列的福利；广义的社会政策则面向所有社会成员。

我们所理解的社会政策即是通过再分配手段将财富从富人转向穷人，蒂特马斯驳斥了这种观点，他认为部分国家的社会政策反而是在加剧不平等，“社会政策”这个词并不意味着利他主义、关注平等、帮助他人，部分群体的“福利”可能会给另外一群人带来“不利”。不能因为大部分国家的社会政策是社会利他主义的，就直接对这个词下定论。

学界主流的社会政策定义有三个方面的主要特点：1.社会政策的指向是行善。2.社会政策既有经济目标，也有社会目标。3.社会政策具有进步性的资源再分配手段。

可以看出，此类定义有明显的道德进步色彩。蒂特马斯总结归纳出了三个社会政策模型，其分类标准应该是国家、政府在福利体系中扮演实质干预者角色的程度。这三个社会政策模型分别是剩余福利模型、工作能力—成绩模型、制度性再分配模型。

剩余福利模型中的“剩余”二字表明国家或政府只会对公民的部分需要采取措施，一般是私有市场和家庭无法满足所剩下来的需要，在这个社会政策模型中，政府干预的份额属于小部分。在工作能力—成绩模型中，政府干预似乎消失了，或者说干预程度是平均的，社会福利体系根据个人的生产效率和工作表现来满足需求，你做的贡献多，福利待遇就好，这种模型在一定程度上保护了阶级特权。

最后一种制度性再分配模型，国家的作用就大得多，社会福利具有统合作用，社会政策基于社会平等的原则，社会福利是普惠性的，尽量覆盖到所有社会成员。

二、社会政策的制定

社会政策的制定与一般的政策制定一样，有一些具体步骤。

首先是识别政策问题，讨论要针对什么问题制定政策。这是非常重要的一个点，我们针对什么问题展开讨论，什么样的问题能够被拿到台面上来，也就是对议事日程的安排，对议程的确定，决定什么需要被决定。相较于决策权力，决定议程的权力甚至更强大。

例如，在一个城市里，环境污染问题十分严重，但始终没有专门性的解决措施，少有人注意和意识到，也没有公开讨论此事，它无法成为政治议程中的焦点，背后有力量在阻挠其被提上议程，这个时候，决定采用何种方式解决环境问题的权力远没有将环境问题成功提上议程的权力重要。

迪尼托认为，在21世纪，大众传媒例如互联网、电视节目、报纸杂志是一种非常有力的政治武器，它能够影响公众关注什么问题，以及忽略哪些问题，媒体具有将问题转化为焦点的强大能力，因此它在某种程度上也能够影响议程设置。

社会政策相较于一般的政策而言，更关注个人社会福祉、社会关系以及社会秩序等问题。

在识别政策问题之后，就需要形成政策方案。政策极为复杂，方案制定需要有专人来完成，好的政策方案往往需要达到几个标准：符合社会主流价值观和国家氛围是首要原则，否则难以实施；第二就是要有可行性，技术可行，能够落实；第三，方案预算在有效范围内，具有可操作性；最后，决策过程中获得多数支持。形成政策方案也是政策制定过程中主要的一步。

在执行政策之前还需要使该政策合法化。政策需要来自官方的公共声明，来自政府和立法机关的认可，通过发布行政命令、专项拨款以及制定相配套的规章制度来使政策合法化，有时候还会专门设定政策相关的行政机构。

合法化后政策得以执行，官方为政策执行所采取的所有行动都被包含在执行这一环节当中。政策执行并不是政策制定的结束，因为在执行过程中违背初衷是常有之事，后续的调整是必不可少的，政策的长期影响和最终情况往往和一开始制定者的意图有出入。

政策制定过程的最后环境就是政策评估。评估情况也是政策后期调整的主要依据，以此来决定是扩展、修改抑或是放弃政策。

政策达到了什么样的效果，预定目标完成的怎么样？社会服务项目是否有价值？政策是否应该终止？如果终止，又会有什么样的影响？这些都是政策评估所要考虑的问题，它是衡量政策价值的有效工具。现今人类生活的不确定性大大增加，为了获得更多的社会政策信息，政策评估就显得尤为重要。

三、贫困与不平等

社会政策与贫困问题高度相关。社会政策的目的之一就是维持社会秩序、保证社会稳定，贫困人口的处境、情况与之相关。

什么是贫困？在迪尼托看来，贫困是匮乏，是缺少食物、住房、服装等生活必需品，是过不了体面的生活。书中提到美国官方有一个最低生活标准，低于此标准的美国人可以被认为是贫困的。联邦政府每年都计算满足最低生活标准所需的现金收入，以此来标定穷人，这个标准也被称为“贫困门槛”。

迪尼托指出了这一界定的不合理之处：第一，它没有考虑不同地区之间的差异，同样的现金收入在经济发达州与欠发达州完全是不同的概念；第二，它没有考虑家庭资产问题，还清抵押贷款的人比贷款购房者的支出要少得多，单考虑收入不看支出是欠妥的；第三，它没有认识到收入在贫困线之上的人也会有特殊情况或困难，例如疾病、债务等等，这样一来他们的实际收入会大大下降。

这说明贫困测量并不容易，仅靠单一的或简单几个因素总会有漏洞，实际的贫困测量标准需要根据目的来制定，比如考察食品、住房等特定方面。

世界历史上的贫困是一个变化的过程。在前现代世界，主要是危机性贫困和结构性贫困，同时引发个人赤贫。

早些时候的人类生产力不足，加上种种因素限制，个人没有办法自给自足。还要承受自然灾害和战争这种人为灾害，封建社会的经济政治和文化结构也会导致贫困，整体资源比较匮乏，或者说资源丰富但不知如何开发，可用资源少。

现代早期既有绝对贫困又有相对贫困，结构性贫困和偶发性贫困同时存在。这个时期世界人口大量增加，资源分配不均，资本主义初步发展，世界范围内绝对贫困人口数量多，部分地区工作机会缺乏，失业人口增多。

现代社会以相对贫困为主，完全吃不饱饭的人减少，经济全球化，贫富差距进一步扩大，不同阶级之间消费差异大。亚非拉部分地区还存在着结构性贫困，因为该地区部分国家仍以农业为主。世界各地还会有一些偶发性贫困。

贫困与不平等这两个概念能够等同吗？二者本质上应该是相异的，但有时候又相关联。

首先在修饰上就有差别，“不平等”适用的对象要比“贫困”更大、更广、更抽象。以今天的眼光去看原始社会，采集狩猎社会可能人人贫困，但是整个社会比较平等，这种情况下，贫困与不平等就不能划等号。

当我们在讨论相对贫困和不平等时，二者的关联就强一些。相对贫困的定义就是靠对比产生的，不平等也是来源于比较，来源于差异。如果我们直接根据收入或物质财产将一个社会中的人分为几个等级，最差的那群人就可以说是相对贫困的，即使他们的生活在一个更差的社会里算不上贫困。如果硬要把贫困称之为不平等，那贫困问题就很难被解决，社会不平等在部分人看来是应当的。

如果想要解决贫困问题，我们需要弄清楚贫困的根本原因。书中的第一个解释是贫穷是因为缺乏人力资本，人力资本类似于知识、技术，穷人在自由市场中没有能够出售给雇主的东西，价值较小，学位更高者贫困率更低。但是这个解释并不能适用于所有情况，很可能出现两个相同教育程度的人在收入、生活状况上存在差异，因为有种族、性别方面的歧视。

还有人认为贫困是因为文化，此观点充满争议，穷人所处的环境营造出了一种“贫困文化”，这种文化观念包含歧视、疏远、冷漠的态度，缺乏激励和自尊，使得穷人无法抓住向上流动的机会，进而导致了贫困的循环，导致了不良生活方式的延续。

此外，还有一种观点是贫困是因为剥削，贫困是统治阶级的剥削形式，统治阶级通过剥削来维持舒适的生活，贫困能够提供廉价劳动力以及一些其他的功能需求。以此种观点为据，就只有重组社会，消灭等级差异才能解决贫困问题。

我们倡导利用社会政策、社会福利体系去帮助穷人，帮助他们摆脱贫困，但也有一个声音说福利加剧了贫困。福利可能会腐蚀工作伦理和自立意识，让领取福利的穷人数量增多，社会福利政策没能够让他们自给自足并离开福利，反而对福利产生了依赖性。

这让我想起了之前一位驻村书记的吐槽，给村里的贫困户安排工作他不做，就等着送米送油上门，他不相信村里会饿死他；打疫苗有几十元的补贴也不去，最后还是驻村书记开车接送他打疫苗来回。

前一阵子看到一篇有关美国“零元购”的文章，作者将“零元购”这种哄抢视为美国社会维持社会稳定的低成本手段，同时还像“排气阀”一样疏导了社会压力。

“零元购”甚至有一种转移财富的感觉，底层穷人以一种奇怪的方式“领取”走了战利品，被抢的商品可以由保险赔付，最终是中产阶级买单，也像一种福利。这似乎是一种异化的缓解贫困问题的手段，让人看起来觉得极端。

我们该怎样看待贫困呢？是像社会工作专业一样秉持利他主义价值观吗？还是保持价值中立，客观对待贫困，凭效益选择处置方法。

实际上，对于社会政策，价值选择无可避免，或许穷人也是受害者，他们因为所谓社会发展陷入了贫困，成为了牺牲品，变成了社会代价的一部分。如果我们期盼的是一个更美好、更平等的社会，分配正义就该从实现个人的自由全面发展向整个人类群体转变。

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