谁来养活21世纪的中国和世界？

原文刊发：《中国农村经济》2022年第10期，本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：周立 罗建章 方平，原文标题：《《中国农村经济》精华版｜周立等：21世纪中国的食物安全与食物主权》，题图来自：视觉中国

一、引言：由粮食安全到食物安全和食物主权

大食物观的提出，将国家粮食安全问题的讨论，由狭义的粮食安全观，扩展为广义的食物安全观。本文提出以权利安全为内核的食物主权论，从中国21世纪保障食物安全要走向权利安全的角度，分析大食物观背后，以保障食物主权为特征的国际潮流。

在全球食物安全形势严峻，食物权利难以保障的复杂局面下，中国通过构建整全的食物主权体系，能够更好回答“谁来养活21世纪的中国和世界”这一长期命题。

2022年，在联合国粮农组织发布的《世界粮食安全和营养状况》报告中，已将食物安全视为综合概念，即“所有人在任何时候都能通过物质、社会及经济渠道获得充足、安全和富有营养的食物，满足其积极、健康生活的膳食需求和膳食偏好”。

最新的表述视角，为食物安全又加上了综合性权利安全的维度。该维度源自食物主权理论。按2008年联合国的《处于十字路口的农业：全球报告》所述，食物主权是指“人民和主权国家应当拥有自主决定自身农业发展及食物政策的权利”。

由食物安全到食物主权的讨论，不仅关系到粮食生产力发展的基本问题，还涉及以食物数量、质量和权利为中心的生产关系调整与优化的更高层次问题。同时，这些讨论还与乡村振兴、农户脱贫与公平发展、气候变化、物种多样性以及生态可持续等核心议题一道，深刻影响着联合国2030年可持续发展议程的落实。

由此，如何确保食物安全（侧重数量安全和质量安全），如何维护食物主权（侧重权利安全），共同构成了更具战略性和前瞻性的食物综合安全议题。

二、食物安全议题：谁来养活21世纪的中国和世界？

进入21世纪以来，“谁来养活中国”的“布朗命题”，已经转换为“谁来养活21世纪的中国和世界”这样的新命题。中国的食物安全议题从粮食安全到食物安全，再到食物主权转型，关注点也由“吃不饱”到“吃得饱”“吃得好”“吃得健康”转变。

中国依靠十分有限的自然资源，养活了中国人，为全球实现联合国2030年可持续发展议程的“零饥饿”目标，作出了直接贡献。但进入21世纪以来，中国粮食供求一直处在“紧平衡”状态。在粮食安全问题上，仍需要保持高度警惕，居安思危。

（一）中国成就：从“吃得饱”向“吃得好”

养活21世纪的中国，重点不再是“养活”，而是“养好”，主要应解决的是由营养升级引起的饲料用粮供应问题，而非口粮安全问题。“吃得饱”与“吃得好”含义不同，代表着两层递进关系。

第一层说明养活中国的问题已经解决，第二层则强调营养升级与再平衡将成为影响中国食物需求的关键。未来，合理减少肉类和油脂消费，有助于调减过腹转化的饲料用粮需求，进而减少大豆、玉米等饲料用粮进口。同时，优化技术和减少浪费也是保障食物安全的重要政策选择。

（二）全球挑战：从“吃不饱”向“吃得饱”

养活21世纪的世界，当前依然停留在“养活”的阶段，需要重点关注印度和撒哈拉以南非洲等地“吃不饱”的问题。养活不断增长的世界人口，在全球食物安全治理中具有长期性和艰巨性，需要提供中国经验和中国智慧，也需要中国承担起参与全球食物安全治理的国际责任。随着人口持续增长，食物安全作为全球性问题的重要性有增无减。

世界各地的人口总数从1960年的30.3亿人飙升到2020年的77.9亿人。其中，非洲、拉美和亚洲的增长尤其明显，增幅分别为373.1%、196.6%与172.2%。预计到2022年底，负担不起营养充足饮食的人数将增加2.2亿。如考虑气候变化因素，在2010年至2050年期间，全球食物总需求最高将增长62%，而同期面临饥饿风险的人口将增长30%。

在缺乏食物数量和质量保障的背后，中国怎样与其他发展中国家一起，应对食物权利分配的高度不均？当前，全球食物危机已经袭来，形势十分严峻，中国需要高度重视自拉美兴起，自下而上席卷全球的食物主权运动，才能更好筑牢中国高质量发展之基，应对国内外系统性风险，并承担起全球食物安全治理责任。

三、食物主权议题：国际食物主权运动及其进展

全球化是一把双刃剑。它本应如新自由主义所描绘的那样，通过促进食物在世界范围的高效流动，为全球零饥饿目标做贡献。但事实却是，随着全球食物市场的深化，食物权利分配不公问题愈发严重。这催生出自下而上的捍卫食物主权的国际运动。

20世纪90年代，源自拉美的跨国农民组织“农民之路”首次提出食物主权概念，强调农民生产与消费食物的自主性和能动性，有力地推动了消费者、民间组织等广泛群体相继加入食物主权运动。

2008年，食物主权被写入《处于十字路口的农业：全球报告》，同年，包括中国在内的58个国家和地区的政府认可了该报告，这也成为国际食物主权运动由兴起到成熟的重要标志。

中国虽未制度性地引入食物主权话语，却在努力养活中国人的长期奋斗中，事实上形成了一套由国家主导的，自上而下的食物主权框架。中国的食物主权论将食物安全视为“人类命运共同体”的组成部分，尊重和保障食物体系参与者的基本权利，在保障国家主权、人民主权和自然主权方面，做出了建设性努力。

相对于其他绝大部分国家，新中国“耕者有其田”的土地制度设计，从根本上保障了小农户的土地和食物权利；强调“牢牢把住粮食安全主动权”的战略决策，确保了人民群众稳定地获取和利用食物。

同时，得益于新型举国体制的独特优势，中国有足够的能力将制度优势转化为食物安全的治理效能，能以较高的粮食自给率保障国家发展的政策自主性。

面向整个21世纪，中国将比世界上任何主权国家更有希望构建国家主导的食物主权体系。事实已经证明，高度自主的食物主权体系，不仅能在疫情冲击下应对全球食物危机的挑战，还为中国从“吃得饱”到“吃得好”“吃得营养”“吃得健康”的历史性转型提供战略性保障。

四、食物主权的中国实践：以新型举国体制构建中国食物主权体系

中国通过由国家主导的自上而下的多层次食物安全治理实践，走出了全球食物安全治理的“有组织地不负责任”，以新型举国体制实现了“有组织地负起责任”，并在事实上建立了多层次食物主权体系的基本框架。

它包括国家主权、人民主权、自然主权。深化对该实践中各主体间互动过程与各层面之间影响机制的认识，有助于促成多层次的食物安全治理合力，进一步以新型举国体制构建和完善国家食物安全治理体系。

（一）国家主导食物安全治理

中国实践表明，国家是构建食物主权体系的主导力量。全球近三十年的食物主权运动，仅从小农户、消费者层面，或者依靠缺乏统筹协调能力的农民组织、国际组织，都无法对任何国家的食物主权，发挥根本性的保障作用。

在外部力量企图阻碍中国实现民族复兴目标，全球食物安全形势严峻，食物权利难以保障的复杂形势下，国家对中国食物主权进行顶层设计，从而构建整全的食物主权体系，显得愈发重要。国家发动人民共同建设，不是任由市场决定，更不是交托给国际组织或世界市场。

在食物安全治理上，包括权利安全在内的综合食物安全，从来不是单纯的经济利益或市场交易的概念，更核心的含义在于它关乎国家主权、民族命运、世界格局。

（二）人民参与食物安全治理

人民主权是构建国家食物主权的出发点和落脚点。食物主权不只是抽象的政治意志，更是具体到人民群众食物生产、流通、分配和消费的日常实践。

因此，在“以人民为中心”的思想指引下，以新型举国体制构建中国食物主权体系，不是单纯的国家决策，而是体现食物安全治理为了人民、食物安全治理依靠人民、食物安全治理成果由人民共享的现代化治理实践。

中国食物主权体系将国家倡导的国家安全观与人民对美好生活的向往有机结合，以包容性的视角，在国家意志和人民实践“上下来去”的良性互动中，实现食物主权的有效治理。

（三）自然生态成为食物安全治理的基础

自然主权承认并尊重自然环境的主体性，为可持续食物体系提供基础保障。理解和强调自然界在食物体系中的基本“权利”，不甚容易。尊重自然规律，与自然万物共生共存共发展，是人类农业发展进程中长期重视的基本原则。作为基础层面的食物主权，自然主权至少包括普惠分配、物种多样性以及生态环境可持续三个紧密链接的层面。

（四）中国食物主权体系的上下互动

中国以新型举国体制实现了“有组织地负起责任”，在事实上形成了多层次食物主权体系，建立了良性的上下来去的互动关系，这使得中国在保障食物主权上，不仅能够“看得见”食物权利的战略意义，“拎得清”食物体系参与主体的利害关系，还能“听得到”食物体系存在的问题，并做出及时调整。

第一，人民食物主权层面的探索。在食品安全危机爆发之后，生产者、消费者对于“吃得好”“吃得营养”“吃得健康”的基本诉求，使小规模的高效优质食物生产如雨后春笋一般出现。

以广西土生良品餐厅、北京小毛驴市民农园、北京有机农夫市集等为代表的替代性食物体系经营主体，得到迅速发展。伴随着替代性食物体系的兴起，更多的年轻人返乡参与可持续农业经营。同时，食物消费理念变革开始出现，由学者推动的人民食物主权讨论逐渐兴起。

此外，中国科学院、中国农业科学院等国家级科研单位，与地方单位和普通农户一同构建农民种子网络，探索在地保护与生产技术，推进种质资源的活态保护与利用。诸多关于人民食物主权的尝试，为保障国家食物主权，奠定了坚实的实践基础。

第二，国家食物主权层面的响应。人民食物主权的变革，得到国家食物主权的响应与支持。“吃得营养”“吃得健康”的理念，让更多的生产者、消费者对食物多元价值有了新的认知，共同塑造起中国对乡村振兴战略与生态文明转型的话语和实践空间。乡村振兴、城乡融合、生态文明等新理念也正加快从战略讨论走向具体政策。

国家从保障生产潜力的角度，提出了“藏粮于地、藏粮于技”政策；从可持续开发生产资源的角度，强调“18亿亩耕地红线”与“地力保护”政策，不断推进“农业多种功能”政策的实施，并在2022年提出“种业振兴”政策；着手设计政策工具，主动参与生物多样性保护的全球议程，积极应对气候变化对食物体系的长期挑战。

国家主导自然主权的重新拾回，让中国拥有食物安全治理的自然基础和基本能力。

第三，中国对自然主权的强调产生了广泛的国际影响。

“世界是同舟共济的命运共同体，共促人与自然和谐共生、命运与共”，这反映了人类对普惠分配和公平正义的本能追求。农业与食物体系的基础是自然生态环境的普惠性赠予。自然主权得到尊重，表现为食物在自然与人类沟通、文化形成、社会交往中的基础性作用被重新认可。

动植物生长过程也是以自然再生产为主导的，任何人或者组织无法完全控制，人类的活动只是极少部分地参与了维持、改造、更新的工作。回归这一基本常识，就有机会真正实现基础层面上的自然主权，并促进三层次食物主权的良性互动。

五、结论与讨论

本文讨论了21世纪中国的食物安全与食物主权，回应食物安全治理的新挑战，得出如下结论：

第一，食物主权论在食物安全讨论中具有基础性地位。在大食物观的推动下，根据食物主权论，有助于促进中国树立包括食物数量安全、质量安全和权利安全的食物安全观，以守好粮食安全底线，夯实食物安全基础，并提供应对全球食物危机的中国智慧，主动参与全球食物安全治理。

第二，践行食物主权论，中国以新型举国体制建立了多层次的食物主权体系。在全球食物安全治理出现“有组织地不负责任”时，中国以新型举国体制实现了“有组织地负起责任”，不仅回答了“谁来养活21世纪的中国”的国际担忧，实现了大食物观要求的“吃得好”“吃得营养”“吃得健康”，并进一步确保“吃得可持续”，做到“吃得负责任”。

为进一步形成食物安全治理中国方案，未来对食物主权体系的讨论，还可从如下两个层面进行：

第一，拓展食物主权，开启更广阔的大食物观讨论空间。食物主权取决于属地权，关乎生存权。因此，在“走出去”“请进来”的过程中，如何兼顾海外产地的生产者食物权利；如何强化海外供应链和价值链的主动性和主导权；如何塑造国家在国际食物权利谈判进程中的主动地位等重大问题，均值得进一步分析。

第二，践行食物主权，设置更广泛的操作性议题。提供食物主权体系的中国智慧，有利于促成中国与其他国家或地区关于食物主权的对话。

怎样在国际对话中展开维护小农户权益，建立在地化保障体系；怎样促进消费者理解食物的多元价值，提升消费者与生产者之间的相互信任水平；怎样提升企业社会责任，促进国家食物供应链与价值链的权利安全等，都可以在食物权利安全和整全治理的视野下，开启新一轮具备国际视野和全球治理观念的研究。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：周立 罗建章 方平