村庄集体股份合作制改革：​“财散人聚”还是“人财两散”？

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：秦国庆、马九杰、史雨星、朱玉春，原文标题：《〈中国农村经济〉精华版｜秦国庆、马九杰等：“财散人聚”还是“人财两散”：股份合作制改革对村庄集体行动的影响》，头图来自：视觉中国

一、引言

集体经营性资产是实现共同富裕的重要保障。截至2021年，中国已清查核实的农村集体经营性资产账面价值高达3.5万亿元。与庞大资产存量不相称的是，集体经营性资产治理普遍面临集体行动失灵问题。

一方面，由资产使用、分红等引发的村民纠纷事件呈现多发态势，但村集体协商、调解活动却常处于缺位状态，这导致越来越多的农户维权活动开始陷入“不闹不灵”困境（陆益龙，2019）。

另一方面，由“卖光”“分光”“用光”等行为引发的资产价值耗减问题较为突出（耿羽，2019），但村集体筹资、筹劳活动却愈发难以得到村民积极响应（秦国庆等，2021），这导致越来越多的集体经营性资产陷入“竭泽而渔”困局。

针对集体行动失灵引发的各类治理乱象，理论界曾提出过“市场化”和“找回国家”两类解决方案。然而，两类方案的实践成效均未达到预期水平。

一方面，“市场化”思路忽视了集体资产本身的公共性，容易引发社会撕裂和阶层矛盾（魏伯乐等，2006）。另一方面，“找回国家”思路忽视了集体成员的需求表达与禀赋差异，容易引发供需错配和效率损失问题（袁方成和陈泽华，2015）。那么，究竟该如何克服“市场化”和“找回国家”方案所存在的顾此失彼的缺陷？蕴涵“财散人聚”愿景的股份合作制改革正是对此问题的深刻回应。

在既有公共事务治理研究中，“财散人聚”常被用以刻画“利益联结-行动一致”的作用机制。所谓“财散”，指的是向个体分配一定的集体资产份额，激励其将自身利益与集体利益捆绑联结。所谓“人聚”，指通过利益联结驱动集体行动。

在某种程度上，“市场化”和“找回国家”方案的实践成效之所以未达到预期水平，在于其割裂了集体成员间的利益联结，忽视了这种联结关系作为社会稳定器的重要价值。与之不同的是，股份合作制改革试图重构集体成员间的利益联结，并基于此酝酿集体合作意识、强化集体合作动力（林雪霏和周治强，2021）。

尽管股份合作制改革体现了不容忽视的善治内涵，但应当注意的是，“财散人聚”并非一种必然成立的逻辑。从“利益联结”到“行动一致”的衔接仍面临三大难题：

首先，在股份合作制改革的各个环节，村集体均需结合自身实际情况进行补充性制度供给。倘若村集体缺乏相应的制度供给能力，集体行动将难以为继。

其次，凭借股权激励构建的利益联结本质上仍是一种信用关系，而信用是信任累积的结果。如果集体成员间缺乏信任，实质性的利益联结将难以形成，集体行动也无从谈起。

最后，股份合作制虽然通过分配股份形成了利益联结，但股份分配过程可能被少数管理者控制。当这种破坏利益联结的行为缺乏有效监督时，集体行动同样无法形成。此外，从政策执行来看，由于牵扯到众多利益主体，涉及的利益关系错综复杂，股份合作制改革可能面临政策执行偏差的威胁。

综上，股份合作制改革为新时期再造村庄集体行动绘就了美好愿景，但其实践成效仍有待检验。同时，政策执行偏差的存在也可能导致一系列非预期后果。鉴于此，本文使用河南省381宗农村集体经营性资产的追踪调查数据，基于渐进双重差分法评估股份合作制改革对村庄集体行动的影响。

二、政策回顾与理论分析

（一）政策回顾

1980年至2010年期间，广东、北京、浙江等经济发达地区曾陆续开展一系列农村集体资产股份合作制探索。2016年年底，中共中央、国务院印发了《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，进一步明确了股份合作制改革的五项基本内容，分别为清产核资、成员认定、股权设置、股份管理与组织建设。

（二）理论分析

卓有成效的集体行动被认为是实现公共事务长效治理的重要前提。然而，集体行动的形成并非易事，其形成通常面临三大难题：制度供给、可信承诺与相互监督（Ostrom，1990）。

首先，成功的集体行动不应是临时性的，而应具备韧性。这要求集体必须提供一套制度以保障成员间利益联结的稳定性，推动集体行动由运动式动员向适应性触发转变，最终实现制度性集体行动。但是，制度供给本身就是一种高阶集体行动，同样面临困境。

其次，制度不仅需要被供给，更需要被遵守。如果集体成员无法在遵守制度方面做出可信承诺，成员间的利益联结将被削弱，制度性集体行动同样无法实现。

最后，可信承诺不仅需要被做出，更需要被落实。倘若那些“言行不一”的行为无法被监督制裁，集体成员间的利益联结将遭受破坏，制度性集体行动将难以为继。基于以上论述，可从以下三个角度阐释股份合作制改革提升村庄集体行动水平的作用机制。

1. 股份合作制改革、制度供给与村庄集体行动。

村集体制度供给能力不足的症结在于四类制度供给成本，分别为预见成本、试错成本、缔约成本和证实成本（邓大才，2004；张靖会，2012；唐勇，2019）。以上成本时刻阻碍集体制度供给活动的开展，但其纾解又依赖于集体制度供给经验的积累，这构成一种悖论。股份合作制改革提高村集体制度供给能力的逻辑在于：

第一，股份合作制改革包含“规定动作”和“自选动作”两类政策措施。其中，“规定动作”的设计充分汲取了前期改革的经验与教训，为村集体开展“自选动作”规避了大量预见成本与试错成本。

第二，股份合作制改革要求实行股东表决制，为村集体开展制度表决活动提供了判定标准，降低了相应缔约成本。

第三，股份合作制改革落实了农村集体经济组织的特殊法人地位，打破了“民事主体定位不清”对村集体制度供给活动的束缚，降低了相应证实成本。

2. 股份合作制改革、可信承诺与村庄集体行动。

越来越多的经验证据表明，股份合作社等农户合作组织能够增进集体成员互信程度。基本逻辑在于：

第一，股份合作社创设了大量经济利益互动场景，使得血缘及拟血缘关系不再是农户信任水平高低的唯一标准，并使利益计算成为农户信任生成的重要来源，这种“重义尚利”的转变能够扩大农户信任半径（赵晓峰，2018）。

第二，股份合作制改革将部分集体资产以股份形式量化至具体成员，并切实保障农户参与资产运营管理的权利。这有利于塑造“责任共担、资产共治、收益共享”的集体记忆，并由此产生组织身份认同，衍生出组织内部的相互信任（胡伟斌，2020）。

3. 股份合作制改革、相互监督与村庄集体行动。

已有研究表明，股份合作制改革能有效改善基层监督失灵问题。基本逻辑在于：

第一，股份合作制改革使集体成员能够按照所持份额对集体经营性资产享有收益、使用、有偿退出等权利。这改变了相关资产集体所有权模糊的特性，降低因权责不清引发的监督成本（唐勇，2019）。

第二，股份合作制改革实际形成了一种集体成员相互“委托-代理”的治理结构。多场景、多环节的治理互动能够充分显示农户偏好信息，降低信息不对称程度，降低农户作为委托人的监督成本。高频、重复的治理互动促使农户更加看重自身声誉与远期利益，增加农户作为代理人的投机成本，提升其自我规范与自我监督意识（李祖佩，2016；赵晓峰，2018）。

根据以上分析提出如下研究假说：

H1：股份合作制改革能够提升村庄集体行动水平。

H2：股份合作制改革通过提高集体制度供给能力提升村庄集体行动水平。

H3：股份合作制改革通过增进集体成员互信程度提升村庄集体行动水平。

H4：股份合作制改革通过强化集体成员监督意识提升村庄集体行动水平。

三、研究设计

（一）数据来源

本文研究数据来源于课题组2017年和2019年在河南省滑县、荥阳市、巩义市、中牟县、内乡县和固始县开展的追踪调查，两次调查不仅对当年的相关信息进行记录，还分别追溯记录了2016年和2018年的对应信息。在清理含有缺失值和异常值的样本并删除可信度较差的样本后，最终形成了381宗资产从2016年至2019年的4期非平衡面板数据。

（二）变量选取

1. 因变量：村庄集体行动。基于过程测度法，本文使用如下两个指标表征村庄集体行动水平：一是“集体经济组织关于某宗资产使用、分红事项的协商次数”。关于资产使用、分红事项的协商频次越高，“不闹不灵”问题得到解决的概率越大。二是“参与某宗资产筹资、筹劳的农户比例”。参与资产筹资、筹劳的农户比例越高，“竭泽而渔”问题得到解决的概率越大。

2. 核心自变量：股份合作制改革。本文将开展股份合作制改革的农村集体经营性资产视为处理组，其判定标准为：在研究时段内，农村集体经营性资产已完成折股量化，其份额归属已在集体经济组织内部进行登记和备案，并已完成股权证书录入或填发工作。

同时，资产所属集体经济组织已制定组织章程，并完成组织登记。在识别处理组的基础上，本文设置了核心自变量，若某宗资产在某年已进行股份合作制改革，则该资产在该年的核心自变量取值为1，否则取值为0。

3. 控制变量。借鉴已有研究，本文选取了资产所处行政村区域面积、所处行政村的自然村个数、所处行政村区位、资产类型、资产使用状况、参与资产使用或分红的成员数、所处行政村经济发展水平、所处行政村有无专业协会、所处行政村有无“第一书记”、所处行政村是否位于试点县等控制变量。

（三）基准回归模型选择

由于处理组开展改革的年份并不一致，故本文采用渐进双重差分法（staggered difference-in-differences）识别股份合作制改革对村庄集体行动的影响。

四、实证结果分析

（一）平行趋势检验

本文采用事件研究法进行平行趋势检验。检验结果显示，处理组与对照组的因变量在改革前满足平行趋势。

（二）基准回归结果分析

基准回归结果显示，股份合作制改革显著提升了农村集体经济组织关于资产使用、分红事项的协商频次，显著提高了参与资产筹资、筹劳的农户比例。具体而言，开展改革后，关于资产使用、分红事项的协商次数平均增加了2.15次，参与资产筹资、筹劳的农户比例平均上升了19.15个百分点。至此，本文假说H1得到初步验证。

（三）稳健性检验与安慰剂检验

1. 剔除位于试点单位的处理组样本。基准回归结果并未因“择优推荐”“优中选优”的试点单位确定原则而产生严重偏误。

2. PSM+Staggered DID。基准回归结果并未因“先易后难”的改革对象挑选原则而产生严重偏误。

3. 排除“积分制”干扰。基准回归结果并未因“积分制”干扰而产生严重偏误。

4. 非线性渐进双重差分法。基准回归结果并未因函数形式设定问题和“负权重”问题而产生严重偏误。

5. 安慰剂检验。基准回归结果并未因遗漏变量而产生严重偏误。

（四）作用机制检验

机制检验结果显示，股份合作制改革能够提高集体制度供给能力、增进集体成员互信程度、强化集体成员监督意识，进而提升村庄集体行动水平。至此，假说H2、假说H3和假说H4均得到验证。这意味着，股份合作制改革不仅提升了村庄集体行动的频次和参与率，还增强了村庄集体行动的规范性和韧性。在此意义上，股份合作制改革是一项“管长远、管根本”的制度创新。

（五）异质性分析以及政策执行偏差的影响分析

1. 村庄成员规模与股份合作制改革影响村庄集体行动的异质性。股份合作制改革的集体行动促进效应会随着成员规模的扩大而受到抑制。

2. 是否驻派“第一书记”与股份合作制改革影响村庄集体行动的异质性。“第一书记”能够强化股份合作制改革的实施成效。

3. 资产类型与股份合作制改革影响村庄集体行动的异质性。相较于村办企业，农村集体经济组织关于机器设备、厂房建筑、小农水使用、分红事项的协商次数在股份合作制改革后有较大幅度提升。相较于其他3类资产，参与村办企业筹资、筹劳的农户比例在股份合作制改革后提升幅度最大。

4. 村庄区位与股份合作制改革影响村庄集体行动的异质性。在城中村和城郊村，股份合作制改革的集体行动促进效应更强。

5. 政策执行偏差对股份合作制改革实施成效的影响。“严要求、宽落实”“重自选、轻规定”两类政策执行偏差均显著抑制了改革实施成效。

五、结论与启示

基于河南省381宗农村集体经营性资产的追踪调查数据，本文使用渐进双重差分法识别了股份合作制改革对村庄集体行动的影响。研究得到以下结论：

第一，股份合作制改革显著提升了村庄集体行动水平，这一结论通过了多类稳健性检验。

第二，从作用机制来看，股份合作制改革通过提高集体制度供给能力、增进集体成员互信程度、强化集体成员监督意识，进而提升村庄集体行动水平。

第三，股份合作制改革对村庄集体行动的影响依成员规模、资产类型、村庄区位、有无“第一书记”的区别而存在显著差异。

第四，“严要求、宽落实”“重自选、轻规定”两类政策执行偏差均显著抑制了股份合作制改革的集体行动促进效应。

根据研究结论，可以得到以下启示：

第一，应完善股份合作制改革验收办法，加强纵向督察力度，适时开展改革“回头看”工作，推动改革任务的准确落实。应坚持“速度服从质量”的进度要求，避免“贪快求全”与“层层加码”扭曲结合所催生的各类政策执行偏差。

第二，在人口数量较多的特大型村与大型村，应进行更为周密的任务组织，开展更为深入的政策宣传，提供更为便捷的政策咨询，避免政策理解分歧所导致的群体性争端。应充分发挥“第一书记”在股份合作制改革过程中的组织协调与政策宣传作用，强化改革成效。

改革应从地方实际出发，基于村庄区位和资产类型差异分类推进。应优先在资产分布密集、资产价值可观的城中村、城郊村和乡镇中心村开展改革。对于那些资产价值较为有限、集体经济发展较为薄弱的村庄，应优先为资产增值创造市场机遇。

第三，在改革推进的“最后一公里”，应摒弃“行政发包”思路，切忌以行政命令动员代替集体民主协商。应确保农户在股权设置、股份管理等重大事项上的表达权与选择权，通过集体民主实践增进农户的制度合法性感知。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：秦国庆、马九杰、史雨星、朱玉春