为何公交公司经营困难频上热搜（一）：夹缝中的公用事业

本文来自微信公众号：澎湃市政厅（ID：shizhengtingpaper），作者：Bulbasaur，头图来自：作者供图

最近一两年，各地公共汽车运营企业因财政困难公告停止运营的消息，不时冲上热搜。很多人不禁问，这些公司怎么了，这就是二三线城市财政困难的缩影吗？

各地直接登公告表示要停运的运营企业，目前来看，无一例外是已持续了多个月未能正常支付员工工资和购入生产经营资料，也就是已挨了一段时间的饥。

“对于便民车为何停运，悦畅交通工作人员表示，2022年电动自行车政策性放开后，群众出行模式有了翻天覆地的改变，便民车客流大幅下降。公司经营亏损严重，目前无法依靠自身维持营运，已多月无力支付员工工资。驾驶员逐渐出现消极不满的情绪，出勤率已维持不了各线路的基本运作，公司迫于无奈于2023年1月中旬基本停工停产。” ^[1] 

饿肚子的原因，除了因大灾（新冠疫情）地里庄稼歉收（乘客人数剧减），还有就是说好的政府补贴长期没能到账。公共汽车运营企业跑到街上说自己家里困难，把这事儿抖搂出来的目的，没错，就是要钱，要地方政府欠的钱。

那么多别的公共行业，就你公共汽车的揭不开锅，还要讨政府的债？

客流下降和财政补贴下降带来的公共汽车服务存续问题，不是小城市的专利——深圳的公共汽车最近三年中也备受冲击，停运线路不少属于无替代的基本服务（作者摄于2021－2022年间）

城市最基本的几种公共服务，例如水务、供电和燃气，共同特点是有一大堆管子，即庞大的基础设施事前投资（upfront cost），运行的人力成本反而相对较低；不可移动和昂贵的基础设施还带来自然垄断的特性；同时，它们非常关键，停电停水停气，生活和生意都会停摆——毕竟城市里没人再能从山里砍柴自己生火做饭了，城市化就为了人的分工和互相支持。

另外，对于这些基础服务，几乎没有一个城市能完全在自己辖区内完成从自然资源开采到终端消费利用的全过程，所以，输电和输水基本是中央级别的超大型国企完成的，对这些企业的补贴往往不需要地方政府操心。

除了直接停运，更多的公共汽车服务滑坡以拉大间隔和迟开早收为表现；204路作为深南路老牌干线，2022年上半年干脆把晚上8点后的发车间隔拉到45分钟（摄于2021年6月）

城市公共交通这种运输服务，则是地方事权。与有自然垄断特性的水务、供电和燃气不同，道路运输服务非常开放，不仅同样形式下，不同企业可同时开展业务，也存在不同形式的运输工具可相互替代的情形。

到此，公共汽车企业被欠补贴的第一个原因很明白：它们远没有到“没你不行”的地步——并不视公交出行为最基本的市民生活需求，市民没有车，那是他们自己的问题。对于服务撤销无车可坐的情况，某市公共汽车运营商有句经典回复一直流传：“请自行克服。”

金华南（上）和光明恒誉两家公司停止运营的最后通告；前者通告所指的“车辆营运期限到期”，简言之，就是旧车寿命到了没钱买新车，该公司因劳资纠纷甚至在通告声明停运日期前5天就停摆了（作者分别摄于2022年11月及2020年9月）

这几年经营困难的，不止公共汽车行业。很多行业是民间资本经营，规模不大影响不广，企业默默裁员关店乃至破产。从这个角度而言，公共汽车企业确实还有一点要账的底气——因为在中国的城市，公共交通被认为是一种基本公共服务，是有“公益性”的。

同样是白纸黑字约定发的钱，地方财政捉襟见肘时，优先选择拖欠公共汽车企业的补贴，因为它们施压的能力仅限于：企业发停运公告顺便诉苦-被吃瓜群众推上热搜-触发舆情监控-地方政府约谈暂时缓解困难（甚至只许诺缓解困难）-涉事企业对外表示，感谢关怀还会好好干。

公交车辆乃至救护车，被各种出租车堵在医院外，如今在深圳多见。疫情三年，深圳出租车客流下降，伴随着竞争对手网约车的数量暴增——2022年当地网约车及其驾驶员增量数字分别是16720和40306，截至当年年底网约车达9.7万辆，驾驶员23.8万人 [3， 4] ——一共只有2万辆左右 [5， 6] 的巡游出租车打不动价格战，唯有长时间在医院等地门口趴活，造成的负面影响，就由公共汽车这个老实人照单全收。辅警向笔者解释称“不好管，车里有人不能处罚”（摄于2022年7月）

同样是路上跑的，公共汽车公司面临政府关系矛盾时，明显最为弱势：出租车和网约车从业者，实质是个体户，车辆属个人掌控，现在深圳对违法停车几乎放任不管；至于“轨道交通”，虽然不像供水供电一样不能没有，但极其昂贵的基础设施资产和土地财政对抬升房价的渴求，已让各地的地铁公司不论大小，都可被认为跟国家铁路一样“大到不能倒”。

一、亟需优化机制

发公告诉苦的公共交通企业，还有一个特征，就是以民营为主。不乏评论质疑，为什么有钱赚时，公益性事业改制民营，赚不到钱时，民营资本又来找政府要钱？

这种评论，实际弄反了因果顺序。1990年代中后期，随着经济腾飞和快速城市化，城市对公共运输的需求水涨船高。这时只靠国有运输企业，是“十个茶壶九个盖”，资源跟不上需求形势。

那时，因严重缺少运力，每天被挤成沙丁鱼罐头，是很多上海市民的记忆^[7]，时任市长江泽民都在体验一回之后表示任务艰巨^[8] 。而后，各大工厂的员工通勤班车利用空闲时段在沪闵路上组织跑运输^[9]，创收又解困。北京祥龙公交还是下岗职工筹资买车给自己闯出的一条活路^[10]。

深圳更是早在1984年，就成立了一批混合所有制和私有制的运输企业。1988年，深圳小汽车出租公司中的深圳方面13家国营成员企业组建西湖公司，依靠自身经营，未受国家直接投资，而壮大为国家二级企业。1989年深圳全市仅有305台公共汽车运行于24条线路上；1998年，全市的公共大中巴经营企业达到38家，114条线路上的总运力规模为2641台。^[11]

2000年后，面对外资的大门进一步打开，涌现出广州新福利（澳门新福利）、南京中北巴士（法国威立雅）等境外运输企业直接控股和参与管理的公共汽车企业；原有市营公有制企业也改制引入境外投资，例如，2004年香港九巴母公司载通国际的入股，令深圳公交集团面貌焕然一新。

读者应该能看出来，深圳巴士集团的涂装，其实是同时期九巴涂装换了个颜色（由上至下分别摄于2014年、2017年和2019年）

2007年左右，随着国家和地方财力的充盈和“公交优先”战略的提出，我们又开始了对公共交通企业的整合——不仅包括公共汽车，还影响到出租车这个经营权更为碎片化的行业——这一波全国性的“特许专营”（franchising）整合风潮大大减少了具有运营权企业的数量。

整合的第一大效果是，保证了服务供给的均衡。过去所有业者都想在客流热点分一杯羹，客流不足的“冷僻线路”“冇肉食”。这肯定对构建一个完整线网提高公共交通分担率不利。

世界上其他地方，只要不是欠发达地区那种完全自由的运输市场，要么如美国许多城市实施政府部门运营，要么实施一定程度的准入规制。

实施特许专营制度之后，政府保证一条线路不会随随便便就出现新的竞争者；但企业想要做公共汽车运输生意，就要按政府的条件“肥瘦搭配”，既经营盈利线路，又负责亏损但又必不可少的线路，通过其间交叉补贴，以线网的形式提供“整体有效率而适当的服务”。其实，这才是特许专营模式下“公益性”的最大体现，而非单纯的低票价。

第二大效果是，大部分地方把“特许专营”和“国有化”画上等号，特许专营公共汽车的准入资格只授予国有资本控股乃至完全公有制企业。私有资本包括外资退出的方式不一，多数实行国资收购，也有如深圳新建国资控股企业，原有运营公司通过资产注入成为小股东。

对不愿退出的企业，深圳这边甚至拿不出什么当初行政许可的条件来要求其退出公共交通市场，于是出现民营企业开行“编码公交线路”，提供和国企运营线路无异的服务形式，接受相应监管措施和运营补贴，但被称为“非特许专营公交”的局面。

金华南公司成立于1984年 [11]，深圳实施特许专营后，通过被兼并重组而持有新成立的东部公交不到4%的股份，同时保有4条“非特许专营公交线路”，但其名称和服务形式与特许专营线路无异，主管部门甚至批复东部公交等国企开设了重合线路与之贴身竞争（照片摄于2020年6月，图中线路于2022年5月31日停运）

前文提到的广州新福利，在2009年被并入广州第二巴士，成为其事实上的第4分公司；广州同时成立了“第一巴士”和“第三巴士”，但这两者均为承接特许经营资质用的空壳，其名义下的实际运营主体，为第一公共汽车公司和电车公司等国资企业，和新穗巴士、珍宝巴士等民营企业。

2016年之后的数年，经过一系列操作，上述国资企业先是被名义上合并入广州公交集团，广州交通集团并购后者之后改名成为广州公交集团，再成立广州巴士集团吸收原属第二巴士的各公司。如今广州新福利由广州巴士集团100%控股，而广州巴士集团又是由广州公交集团100%控股，广州市政府则全资拥有广州公交集团。

车头司标同样是“第一/第三巴士”，普通乘客很难具体识别真正的运营企业，直到打错投诉电话被踢皮球。

国资逐利动机不强（但绝不是没有！），在政策指挥棒下，自然接过“公益性”的盘子。市民的正面反馈是，没有了各种互相抢客和多拉快跑带来的安全问题——其实，前者和特许专营有关，和姓公姓私无关——此外是配合特许专营推行，实行新的低票价政策。

深圳这种私营企业占多数、城市形态催生大量分段收费长线的地方尤为显著。所以，不是亏钱的生意收归国有，而是在“公益性”指导思想下，收归国有之后才更能容忍亏钱。不然早跟新闻里没收到补贴的各地民营公司一样，直接撂挑子不干了。

深圳机场大巴“330”系列线路于2020年10月13日起停运，运营商深圳机场运输成立于1998年 [11]，为上市国企深圳机场子公司，其时已拖欠员工2个月工资， 后面连机场地勤班车都和机场旅客大巴一起甩给深圳巴士集团（上图：停运时只有1年车龄的330B线电动大巴；下图：330A线市区端总站的发车时刻表，可知其服务收缩程度；照片均摄于停运前一日）

现在更多是民营企业爆出无力支撑的消息，不是国企营收能力高人一等，而是国企选择默默承受——兰州公交集团困难到要员工自行借贷，也没敢通告停运；同样是盈利前景惨淡，民企融资难上加难，国企却可获得输血，甚至直接以政府信用背书——如广西梧州的主要公共汽车企业原为民营珍宝巴士，国有化之后直接归入当地城投旗下。

穿行在梧州老城区骑楼中的珍宝巴士（摄于2018年）

因国企是“自家人”，通过“讲政治”干预经营的情况，一些地方更为频繁。2021年深圳提出“公交小型化”，要求车队中至少30%为中小巴；起因是，深南大道等干道巴士客流低迷，空荡荡的车厢引起（非公共汽车乘客的）市民投诉，认为占用太多道路资源；三大国有控股公共汽车企业为应对考核拿到补贴，提前报废的大巴可能逾千辆；而新买的小巴长度不到7米，价格却直追更大的8.5米中巴甚至原有的10米大巴^{［12、13］}。

深圳所谓的“宝宝巴士”

然而“国有资产流失”是很可怕的帽子。哪怕完全公有制的公共交通企业也不是做慈善，依然要做出正数报表交差。各种政策加持下，公共汽车企业往往选择对外开刀，降低实际服务质量，但加强和补贴与考核相关的“应试”。

如深圳推出“企业自主线路”制度，本意是让企业在部分线路有更大经营自主权，以实际承运人次为补贴依据，但设定了年客流同比增长28%的补贴门槛，于是企业选择削减按形式里程发补贴的“政府主导线路”，以乘客增加换乘成本甚至完全失去服务为代价，强行向企业自主线路导流。

此外，深圳还有独特的“双首/末班”现象，缘起补贴考核标准中对首末班权重很高，但留了5分钟窗口，很多车队为保险就连发两台车，让后面一台“保障末班”作备份拉空气。

前后脚“重联运行”的深圳215路“双末班”（摄于2023年3月）

在营收激励减弱之后，和安全相关的考核，成了日常运营的主导。公共汽车不合理低速运行和在路口无厘头急刹车之类新闻，各大城市层出不穷。

北京发明了行车点制度，即跑一趟单程花的时间不能低于多少分钟，来控制平均行车速度，避免司机为了多拉快跑而飙车。然而这个“点”的最低限时值，跟外卖骑手刚好相反，会因平均值越来越高而只涨不跌，由此诞生了在高速公路最低限速60km/h却开55km/h的奇观。^[14]

至于其他城市，有的干脆一刀切不允许公共交通车辆上高速^［15］。又因无责事故往往被计入考核，甚至遭遇“和稀泥”式定责，运营企业只能牺牲服务质量和增加无谓成本以避免事故，如南京的被自行车轻松超越^[16]，杭州的路口必急刹^[17]，而在深圳，公交车辆和私家车并排等红灯，或是绿灯亮了一起起步，都很可能被认定为违规。

深圳一辆巴士的仪表盘上方贴着提示，要求驾驶员在路口停止线2米外停车，绿灯点亮前3秒不得起步（摄于2023年3月）

在最近这些停运新闻下面，经常出现的一个关键词是“老年卡”，与之呼应的地狱笑话是，直到2020年底，深圳都没有什么老年卡，免费乘车完全是运输企业用爱发电，履行政府的社会福利责任。此前深圳老年市民仅能申请到一张自行粘贴照片的手写盖章卡片作为免费乘车凭证，由于没有任何防伪措施，司乘人员完全放弃检查，免费乘车完全看脸。于是更多老年人（尤其季节性来深的“候鸟”）根本就不去申办证件，甚至故意从下车车门插队上车——还有把劝阻的司机打进医院的^[18] 。

最后解决方法当然是建立老年卡免费乘车制度，但深圳为了体现“包容性”方便短期逗留人员，指明老人无需特地申办具备津贴发放等功能的颐年卡，而可以直接使用身份证验证年龄资格。为此，市内所有专营线路车辆都加装身份证读取模块，一台就是两千多块钱。而有了验证和登记措施后，公共交通企业是不是能跟政府按人头要到票钱，至今没有看到证据。

2020年6月18日的《深圳晚报》，可见推行读身份证免费乘车比实施颐年卡取代纸质免费乘车证还要早，两个政策间根本毫无协调。

参考文献：

[1] 黎玉莹. 广州番禺多条便民车线路停运！项目曾被列入该区十件民生实事[EB/OL]//奥一网. (2023-02-12)[2023-03-10]. https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020230212763935.html.

[2] 广州番禺多条便民车线路停运 市民上下班通勤时间大涨[Z/OL]//DV现场. 广州: 广东电视台, 2023[2023-03-10]. https://www.gdtv.cn/tv/1ee58615997f584360c6e59c034bd312.

[3] 深圳市交通运输局. 深圳市2022年上半年度网约车市场运行监测指标信息发布报告[EB/OL]//深圳政府在线. (2022-07-28)[2023-03-12]. http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tzgg/content/post_9984988.html.

[4] 深圳市交通运输局. 深圳市2022年下半年度网约车市场运行监测指标信息发布报告[EB/OL]//网络预约出租汽车监管平台. (2023-01-29)[2023-03-12]. https://pta.jtys.sz.gov.cn/hygs/20230129/1674973096598_1.html.

[5] 深圳市交通运输局. 深圳市2022年上半年度巡游出租汽车市场运行监测指标信息发布报告[EB/OL]//深圳市交通运输局. (2022-07-29)[2023-03-12]. http://jtys.sz.gov.cn/gkmlpt/content/9/9989/post_9989225.html#1515.

[6] 深圳市交通运输局. 深圳市2022年下半年度巡游出租汽车市场运行监测指标信息发布报告[EB/OL]//深圳市交通运输局. (2023-01-19)[2023-03-12]. http://jtys.sz.gov.cn/zwgk/jtzx/tzgg/content/post_10391455.html.

[7] 【话说上海】挤公交、推公交，那些年魔都出行的日常_售票员[EB/OL]. [2023-03-10]. https://www.sohu.com/a/www.sohu.com/a/270516076_534720.

[8] 体察民情 了解市情——《江泽民在上海 1985—1989》摘录[N]. 江西日报, 2011-07-15: B3.

[9] 王潇, 朱倩雯, 夏菁. 上海一条超长公交线谢幕｜停运当天，深夜的末班车竟坐满了乘客_解放网，上观新闻[EB/OL]//上观新闻. (2021-11-19)[2023-03-10]. https://www.shobserver.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html?id=425120&sid=67.

[10] 夜莺夜影. 最后一个“运通”也倒下了[EB/OL]//哔哩哔哩. (2020-02-17)[2023-03-10]. http://www.bilibili.com/read/cv4702076.

[11] 带萌新宝姐. 【深圳交通社区】- 浅谈深圳公交企业发展史_哔哩哔哩_bilibili[EB/OL]//哔哩哔哩. (2022-05-27)[2023-03-10]. https://www.bilibili.com/video/BV1kY4y1B7yg/.

[12] 深圳阳光采购平台. 深圳巴士集团520台7米纯电动公交车辆采购结果公示[EB/OL]//深圳阳光采购平台. (2021-09-30)[2023-03-12]. https://www.szygcgpt.com/ygcg/detailTop?com=Result&ggGuid=219fd08f-cb0d-449b-9bc3-e6ccc438d67a&bdGuid=3b626000-5ae7-41a7-9f38-ce771d9124a8&ggLeiXing=4&dataSource=0&type=purchase.

[13] 深圳阳光采购平台. 深圳巴士集团340台6米纯电动公交车辆采购结果公示[EB/OL]//深圳阳光采购平台. (2021-09-30)[2023-03-12]. https://www.szygcgpt.com/ygcg/detailTop?com=Result&ggGuid=ab0b1e86-b566-4824-b1a0-4d4eed556ce4&bdGuid=207bf59b-9bc2-4b67-998f-1eef5e6016b2&ggLeiXing=4&dataSource=0&type=purchase.

[14] HI丶小琦. 今早，@北京公交集团... - @hi丶小琦的微博 - 微博[EB/OL]//微博. (2022-09-06)[2023-03-09]. https://weibo.com/2089579341/M4vuZc8AE?type=repost.

[15] 中国网. 127辆大型车上高架被郑州交警抓拍，车牌号曝光！[EB/OL]//新浪网. (2019-03-05)[2023-03-09]. https://k.sina.cn/article_3164957712_bca56c1002000p7fn.htm.

[16] 江苏广电总台·融媒体新闻中心. 南京公交集团就限速规定发布致歉声明 将进一步优化举措[EB/OL]//人民网. (2022-08-05)[2023-03-09]. http://js.people.com.cn/n2/2022/0805/c360302-40068985.html.

[17] A开心果1. 杭州公交驾驶员为了完全按规矩减速只好一路维持20左右的速度行驶！大家都忘记了85路驾驶员过劳连撞多车的事情了！一味下达过多无谓的规矩只会让悲惨再次发生！_哔哩哔哩_bilibili[EB/OL]//哔哩哔哩. (2023-02-03)[2023-03-09]. https://www.bilibili.com/video/BV1KG4y1U7ms/.

[18] 深圳晚报. 提醒老人前门上车，深圳一公交司机遭遇拳头、拐杖连环击打[EB/OL]//新浪网. (2019-02-27)[2023-03-09]. http://k.sina.cn/article_1913382117_v720be4e501900mhla.html?from=news&subch=onews.

本文来自微信公众号：澎湃市政厅（ID：shizhengtingpaper），作者：Bulbasaur