打倒外卖平台，我们的食品安全问题将永失解决机会

◎智谷趋势丨严九元

中国人“衣食住行”四大需求中，衣，已被马云的淘宝互联网化；行和食，正在互联网化过程中，打车软件和外卖平台是代表；住，刚刚萌芽。

新事物总是充满了两面性：淘宝伴随着假货争议，滴滴优步伴随着政策争议，饿了么美团外卖百度外卖伴随着无证餐馆、食品安全的争议。今年央视315晚会披露网络订餐的问题，将外卖平台的非议引至高点，“外卖”、“无证餐饮”、“黑作坊”、“食品卫生”，这些标签交织在了一起。

如何看待这些情况，三个问题很为关键：

• 外卖平台是否催生了黑餐饮？

• 乱象的症结是什么？

• 黑餐饮到底能不能有效监管？

一、现实更惊心

有一个比较奇怪的现象：一方面，315之后舆论上对食品安全、餐饮卫生的关注呈热闹之势；另一方面，反映社会整体关注度的”百度指数“却波澜不惊。

百度指数反映了用户对关键词搜索关注程度及持续变化情况。先来看看“食品安全”这个词的百度指数。

可以看到，最近半年的趋势变化中，315并不突出，没有出现暴增现象。

“餐饮卫生”最近半年的趋势变化中，315也没有出现关注度上升的情况。

如何解读这一现象？

一个原因，大众对食品安全事件听闻太多，有点麻木，此次315仅仅是一个媒体事件，而没发酵成大众事件。还有一个原因，无证餐馆在线下的泛滥程度比线上更严重，外卖平台只是线下现实情况的一个反映。

线下无证餐馆之多超过很多人想像，它们处于灰色地带，没有准确数据，不过我们仍可通过一些途径了解到概貌。

一些调研组对特定区域进行过调查。

这些区域无证餐馆的占比在30%左右，南昌更高达46%，即使像上海市徐汇区这样的发达区域，亦有28.6%。

值得注意的是，这些调研多有官方背景，有业内人士反映，真实情况可能更严重，一些地方无证餐饮的占比可达百分之五六十。平均下来，每一两家有证餐饮就会对应一家无证餐饮。

中国烹饪协会在《2015年餐饮消费调查报告》中公布的全国餐厅数量是5074852家，这应该是指有证餐饮。按照对应比例，全国无证餐馆的数量应在两三百万以上。

相比较起来，美团外卖、饿了么、百度外卖、口碑外卖现在入驻的餐馆总数大概是数十万家，外卖平台上无证餐馆的数量与现实中比较起来占较小比例。

线上问题只是线下现实的一个映射。可以说，不找到无证餐馆大量存在的问题根源，不在机制上进行创新性突破，不管线上线下，都无法解决这么天量的无证餐馆问题。

二、无证泛滥之结

开餐馆一般需要办理一证一照：《食品经营许可证》和《营业执照》。如果不齐备，就成为无证餐馆。

无证餐馆产生的原因，与大多数人的想像不一样。通常认为，餐饮老板为了逃避监管、降低成本，因此故意不办证照。有这种情况，但并非主流。上海市徐汇区食药监分局曾对无证餐饮情况做过排查，主观原因不愿办证的只占16.6%，大部分是因为客观条件和审批门槛的限制。

另一项佛山市南海区的调查显示，餐馆经营者主观违法不办证的，有32.22%，低于因为房屋性质无法办证的情况（45.2%）。

具体来说，催生无证餐馆的典型情形有：

房屋属性的影响。餐馆办理证照需提交房产证明，证明房屋属性是商业用途并可用作餐饮服务。但现实情况是，中国城市的老城区，以前根本没有餐饮用房的规划，住宅楼一幢连一幢，但民众又有餐饮需求，餐馆只能选择在“居改非”用房、临时建房中。即使是新建小区，也大多只有商业用房的规划，没有专门的饮食用房规划。

餐饮服务规划的缺位，催生了无证餐饮。上海梦花街19号馄饨店的遭遇是一个典型例子。这家店有20多年历史，出品的馄饨被不少民众誉为“有着妈妈的味道”。去年8月，小店上了东方卫视的节目，一夜爆红。但节目播出后不久剧情反转，小店被举报无证经营，被相关部门关停。无证原因是馄饨店所在的旧公屋非商住房，没法办营业执照。

营业面积等硬件条件的影响。餐馆办理餐饮服务许可证，必须通过场所布局情况的核查。切配烹饪场所、凉菜间、餐具洗消区、更衣室等都有相应要求。这对通常只有十几二十平米的小餐馆来说很难达到。媒体曾报道，在东莞卖小吃的曾先生解释为什么无证经营时说：其实我们也去申请过办证，但是自己的小店只有近20平方米，如果要办证，按照要求，店里必须设置专门的食品加工区、餐具消毒区，粗略算下来这些就占地十多平方米，那前来就餐的顾客可能都没地方坐了。

环保因素的影响。中餐油烟大，很多靠近居民楼，环保检查时无法通过审核。

成本负担的影响。办证程序多、成本高，也成了遏制餐馆经营者办证主动性的一个重要因素。作者曾瑞在《城市餐饮服务食品安全监管问题的研究》中谈到，一家新店自筹建到开业，需办理的手续及收费项目就有近20项之多：

无证餐饮大量存在，有餐馆经营者为逐利而逃避的因素，但更重要的是审查门槛过高把很多餐馆排除在外。

通俗地说，现在低收入群体数量仍然较多，普通百姓、外来务工人员对低廉餐饮有着近乎刚性的需求，而低廉餐饮的利润空间无法支撑完全达标。好比打印店必须配备3D打印设备才能拿到证照，普通打印店要么关张要么无证经营。

管理者想用理想化的标准来约束餐馆，保证食品安全，但现实中大量的小餐馆无法达到。有研究者指出：法律规定更多的从一个理想的应然性的角度对餐饮提供者、餐饮监管者提出各种要求，然而这种企图在实践中遭到诸多困难。高门槛并没有实现其初衷 ：规范餐饮秩序，保障餐饮安全，反而让大量未达标的餐馆转入地下，失去监管。

监管部门的做法一般是“监管持证单位，清理无证餐饮”，无证餐饮并不列入监管对象，而是清理对象，但“清无”并不理想，无证餐饮于是游离监管之外。

佛山南海区的一份调研报告举例说，食物抽检是一种比较有效的监管手段，用科学数据说话，检验结果既是客观评价也是处罚依据，但目前只对持证餐饮单位抽检，而无证餐饮单位游离在外，它们的餐饮质量也就无法及时知晓。

三、陷入死局

目前看来，经营者的逐利动机，餐饮规划缺失带来的房屋属性问题，以及普通民众对低廉餐饮的刚性需求和过高的法规门槛之间的矛盾，都会导致无证餐饮长期存在。

对此，监管部门只有三种选择：

• 强力打压。

• 降低审批门槛把更多无证餐饮纳入规范体系。
  

• 维持现状。
  

第一种：强力打压

这种方式的困境在于，一方面财政投入有限，不可能供养足够的监管队伍。广东省江门市曾有个调研，按监管需要，每个工作日至少需完成 120 人次现场监督检查，但按现有人员配置，仅能完成 40 人次左右，工作任务与现有监管力量之间差距相当大。 同时无证小餐饮极具灵活性，查封后很容易死灰复燃。

另一方面更重要的原因，小餐饮是解决就业的重要渠道，在维稳至上的中国，对涉及数百万乃至上千万人口的无证餐饮，不太可能出重手。

两方面的困境，使得运动式执法成为监管部门最常用的方式。既要保持存在感，又无法维持日常性的高强度监管，只能采用运动式。因此针对无证餐饮，“专项整治”成为最频繁使用的词汇。

第二种：降低门槛

审批门槛过高也越来越多地被体制内认识到，一些一线监管者对此进行了管理方式的创新。上海曾发文表示，部分面积小于50平方米的无证餐饮，可以实行食品安全信息登记公示临时管理措施，即取得合法的经营地位。无证餐饮按理是非法的，但在这一措施下又取得了合法身份。此外，广西、福建以及山东青岛等地也进行降低门槛的尝试。

但总的来说，降低门槛、寻求平衡只占很少，大的法规框架没变，无法成为普遍性行为。

第三种：维持现状

强力清除和管理创新都行不太通，维持现状、时不时地做专项整治和运动式执法，成了主流选择。

整体来说 ，中国餐饮监管是“重审批、轻监管”，设置高门槛的法规和繁琐的程序，审批之后的监管，投入力度并不强。这与一些发达国家“轻准入、重监管”的模式形成了对照。在英国，评级越低的餐馆受到检查的频次越高。在澳大利亚昆比恩市，餐馆管理下降，检查员就会增加检查次数，经营者需按检查次数支付审查费。 在发达国家，没有大面积的无证餐饮存在。

而在中国，对无证餐饮的管理似乎陷入死局，它长时间地存在于城市各处，连上海、佛山这样发达地区的占比都高达30%，动之不得，又无法置之不理。低廉餐饮的刚需一日存在似乎它就一日难以消除。

似乎，只有让时间来解决这个问题？只有等待人们生活水平提升后低廉餐饮刚需渐退？

四、旧法与新瓶

外卖餐饮平台的出现打开了另外一扇窗。外卖平台席卷全国市场的迅猛之势超出了很多人的想像。网络永远是现实的一种映射，无证餐饮也有部分从线下迁到了线上。

监管部门对此的反应分为两步。

第一步，用线下的方法来对付线上。线下的方法主要就是专项整治、运动式执法。

这其中出现了一些比较奇葩的事。比如不久前在一个大城市，监管部门查封了5家上线外卖平台的不合格餐厅（多因无证经营），而对于附近其他十余家家没有上线的无证餐厅，却视而不见，依然默许其照常经营。这是比较典型的选择性执法和运动式执法。

运动式执法在线下效果有限，在线上当然也是如此。随着外卖平台越来越大，第二招出台。

第二步，平台担责。2015年10月1日新修订实施的《食品安全法》要求：

“网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记；依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。”

外卖平台应不应该对餐饮机构的资质和服务担负监管职责，一直有争议。持不同看法的人认为，外卖网站只是提供了一个各方交易的中间平台，监管应由专门的监管机构来做。

在美国，最大的外卖平台之一GrubHub的网页上，你可以看到这样的“三不”条款：

• 平台不对餐饮店的食品安全负责，不保证食物的质量和餐饮店所提供的外卖服务质量。

• 平台不会审核餐厅是否符合法律规定。

• 平台不会单独审核餐厅在页面上的展示，包括但不限于菜单、餐厅等级描述等。

很难想象，中国的外卖平台敢放出这样的说明条款，绝对要被淹没在口水中。中国既然法规已认定，外卖平台的责任便不容回避。然而现实问题是，如果把平台上数十万家餐饮机构的审查监管归于外卖网站，它是否能承受？这样的监管能否有效？

有两个重要的数字可供参考：

一是明确外卖网站责任的新食品安全法2015年10月1日生效，而此时，百度外卖、饿了么、美团外卖的平台上各有餐饮机构二三十万家。外卖平台有没有足够的回溯能力在短时间内对这些餐饮机构进行补充审核？

二是全国食药监系统大概有几十万人，对餐饮监管尚觉吃力，美团外卖、百度外卖、口碑外卖、饿了么以数千上万人的规模（其中大部分是配送员），如何担负监管职能？

运动式执法在线上效果不彰，平台担责又是无法承受之重，用旧的方式来管理线上餐饮平台，不出意料的话也将陷入僵局。

而且，即使没有外卖平台，现在也有一些经营者在自建APP、微信朋友圈、微信群和QQ空间等私密空间从事餐饮服务。 买卖信息和交易行为都有隐蔽性，这都是餐饮监管中遇到的全新问题。

五、历史窗口

其实换个角度看，外卖平台的出现给中国餐饮治理带来了历史性的窗口机会。人民日报在评论外卖平台时说，这“应视为改进与升级政府监管模式的契机”。

拆解一下无证餐饮产生的四大原因：

• 房屋属性问题。外卖平台的出现使得餐饮机构未必要靠近消费群体，一时无解的餐饮规划缺失的问题，一定程度上可以通过移动配送解决。

• 环保问题。同上，餐饮机构可以不靠近居民楼，不产生油烟和噪音污染。

• 面积布局等硬件问题。外卖平台上的餐饮机构完全可以不设就餐区，省下来的面积和成本可以提升食品处理区的标准。

• 办证成本手续问题。这涉及到审批环节的改革，如果启动面向新业态的管理，这些是在可解决的范畴之内。

外卖平台作为一种新形态，有可能重构餐饮的新业态。原来陷于僵局中的无解问题，在另一个维度上完全不成为了问题。这是新技术改变现实生活的特有方式。

• 解决电信垄断、手机话费高昂的，不是反复博弈，促使其降价，而是微信等移动软件的出现，大大减少了人们打电话、发短信的数量。

• 解决银行排队难、体验差的，不是增加人手、扩建网点，而是网银和移动支付的出现，人们根本不需要去银行了。

餐饮互联网化，给了解决餐饮管理问题的历史绝佳机会。如果不抓住这个机会，餐饮中的老大难问题还将陷于旧模式与旧形态之中。

六、现在即未来

那么，在这个历史窗口前面我们能做什么？重点看能否在无证餐饮三大问题上有所作为：

• 监管力量薄弱问题。

• 信息不对称问题。

• 低廉餐饮刚需问题。

1、监管力量薄弱问题

客观说，监管部门采取运动式执法有无奈的成分，因为没有足够力量做到高强度的日常监管。

也因为此，新的食品安全法提出社会共治思路，把压力从政府一家身上分出去，社会组织、媒体、公众、外卖平台等共同分担。但社会共治并不等于各做各的，技术力量的引入将使很多原有资源产生化学反应。

上海浦东和饿了么开展了一个数据互通的合作，把政府掌握的数据放上平台。你打开饿了么把位置定位调整到上海浦东，查看餐饮机构的商家信息时就可看到食品监督安全公示，里面有证照信息，以及监管部门对餐饮机构的评级（良好、一般、差）。

这是非常有价值的举动。用技术平台把信息公开，如果能普遍实行，消费者就可对平台上的餐饮机构进行信息核查。无证或假证餐馆会面临举报，人人都将成为监管者。

此时，监管局面和力量对比将彻底改观。互联网平台提供了把一切餐馆的一切信息透明化的可能（直播后厨是个很好尝试），这将进入到一个全新的监管阶段。

而在这中间，监管部门最应该做的不是搞运动式检查，而是把手中的资源和数据尽快地与技术平台对接。同时，尽快调整监管重心，把“重审批、轻监管”改为“重监管、轻准入”。激发更多的人来餐饮领域就业创业，利用互联网的利器形成勃勃生态，又能把力量用在刀刃上，对易出问题的环节重点出击。

2、信息不对称问题

餐饮是一个典型的信息不对称市场，我不知道你的后厨干不干净，不知道你的食材是否货真价实。在市场中，产品或者服务的卖方拥有比买方更多的信息。

解决信息不对称，除了透明化，还有一个关键是让信用产生价值，让有信用的人能获得更多的收益。马云称淘宝最大的贡献就是做到了这点，消费者根据信用来选择卖家。

外卖平台上，消费者可以进行点评，交易数据可以查询，这些都可累积为信用。虽然不能知道卖家的食品生产过程，但这些数据和信用可以对冲这种信息不对称。信用高的卖家，应该获得更多的收益。

比如，前面提到的上海浦东市场监管局与“饿了么”进行的数据互通合作，监管机构会给每家餐饮店的食品安全评级，分为为笑脸（良好）、平常脸（一般）、苦脸（较差），消费者可以在饿了么上面看到评级结果。

我们对“上海科技馆”周边的50家快餐店进行统计，有32家餐饮店获得笑脸（良好），17家获得平常脸（一般）和1家获得苦脸（较差），这三类餐饮店的平均月销售量呈现从高到低的排序：1072、1024、968。信用等级越高的餐馆销量越大。

前段时间成都曝出一个新闻，一位外卖平台上的餐饮经营者，因为被买家打了差评，跑到人家家里怒砸房门。这个行为当然不对，但从中可以看到，外卖平台上的卖家开始非常珍视评价和信用了。这是很好的信号。

相比于线下而言，火车站周围的餐馆从不在乎回头客，辐射范围有限的小餐馆也并不奢望用口碑来吸引更多人流。但线上餐馆，口碑的辐射范围和价值呈几何倍增加。也只有这种情形，才能形成良币驱逐劣币的局面。

3、低廉餐饮刚需的问题

这个问题似乎无解，普通民众的收入水准和生活水准不可能一下提高，但互联网餐饮提供了另一种可能。

中国餐饮业一直缺乏规模化，小而散，排名前100位的餐饮企业规模加起来占总数的10%都不到。外卖平台将分散市场统一了起来，给了资本和实力玩家更大空间。

电商平台上，诞生了完全基于线上的“淘品牌”，涌现了巨头级的“三只松鼠”、“韩都衣舍”等企业。有理由乐观预测，餐饮外卖平台也很有可能诞生基于线上的连锁餐饮巨头。

这会带来两个改变：

• 大型餐企可使生产规模化，有效降低成本，能在生产达标的情况下提供低价食品，满足低廉餐饮的刚需。

• 餐饮巨头的出现改变既有小而散的格局，完成多年一直追求而未得的餐饮产业升级。

资本的聚集和技术的驱动，餐饮业会迎来更深刻的变化。比如现在外卖平台每一个盒饭都是可追溯的，从哪家餐馆发出，由哪个配送员配送，多长时间到达顾客手里，都有电子数据记录。食物的完全可追溯性在平台上实现（原材料的可追溯性还有个过程）。

而在美国，网络订餐平台GrubHub上，精确到用户可以随时查看自己的外卖到哪里了（Track Your Grub）。在国内，一些外卖平台也正在实现这个功能。

在短短的几年内，多达数百亿的资金、最高端的技术人才和运营人才、巨大的流量汇集于餐饮外卖平台，这是餐饮行业从未有过的历史境况和发展图景，它为这个行业的彻底变革提供了充足的资源。

面对这个历史窗口，监管方式能否创新以适应新业态至关重要。如果错过，将长陷僵局。现在即未来。我们现在做的，就在决定明天的形态。