广东县域经济不敌江浙？什么造成了广东发展的短板

本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：李婷（华南理工大学公共政策研究院副研究员），编辑：卷心菜，原文标题：《李婷丨【2万字特稿】县域经济分化的广东逻辑：与江浙对比》，头图来自：视觉中国

广东是我国经济发展的排头兵，总是被拿来和江苏、浙江对比。与江浙尤其是江苏城乡和市区县之间发展相对均衡相比，广东省被贴上了“区强县不强”，“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东”等标签。

根据赛迪百强区县的排名显示，2022年，江苏省下辖13个设区市，95个县（市、区），包括19个县，21个县级市，55个市辖区，其中百强区18个，百强县20个。广东省，下辖21个地级市，共122个区县（指代区、县、自治县、县级市，下同），包含65个市辖区、34个县、3个自治县、20个县级市。其中百强区18个，百强县1个。浙江省，下辖11个地级市，共90个区县，37个市辖区、20个县级市、33个县（其中一个自治县），其中百强县21个，百强区13个。

在区域经济分化层面，以人均GDP为指标看，广东省人均GDP最高的地区深圳为18.32万元（珠海为16.40万元，广州为15.33万元），最低的地区梅州市为3.40万元（揭阳市为4.03万元，河源市为4.56万元）；江苏省无锡市最高为19.9万元，（苏州市为18.6万元，南京和常州为17.9万元），宿迁最低为8.20万元，（连云港市为8.7万元，徐州市为9.4万元）；浙江省舟山市最高为16.7万元（宁波市为16.5，杭州市为15.4万元），丽水市最低为7.3万元（金华市为7.8万元，温州市为8.3万元）。

比较而言，县域高度分化，被视为广东发展的短板和主要问题。因此，推动县域高质量发展，尤其是粤东西北地区县域高质量发展，进而推动广东省县域均衡发展和共同富裕，就成为了当下广东发展的主要问题和重点。

需要注意的问题是，县域分化包括市区县之间的分化，在多大程度上是一种社会事实，是经济发展的基本规律，又在多大程度上是一个社会问题，即区分合理和不合理的县域分化，是我们首先要做的工作。只有这样，才能够在不违背经济发展基本规律的基础上，应对不合理的县域经济分化及其所带来的问题。

结合广东的省情来看，一些客观的因素造就了广东省区域经济高度分化的现状，认识这些客观因素，是我们认识和应对广东县域分化的前提。

一、改革开放后的初始工业化模式

经济发展尤其是工业发展模式，是影响三地区域均衡发展的重要因素。改革开放以后，因为经济和政治区位不同，广东、浙江和江苏三地初始工业化模式主要是农村工业化模式存在较大差异，一定程度上决定了三省产业基本布局的某些特点，对三省区域分化和均衡发展产生了不小的影响。

（一）初始工业化模式与经济发展极分布的基本格局

（1）广东模式：外生型工业化模式与集中化格局

1978年春夏开始，宝安、东莞、顺德、珠海、中山等地先后引进了大批“三来一补”（外商提供原料、技术、设备，由中国大陆企业按照外商要求的规格、质量和款式，进行加工、装配成产品交给外商，并收取加工劳务费的合作方式）企业。“三来一补”企业在很长时间内是上述地区经济发展的主导推动力。

以深圳为例，1993~1994年，“三来一补”贸易在深圳的发展到达顶峰阶段，1994年深圳“三来一补”企业数量占全省的1/3，累计实际利用外资占全省的48%，出口总额、就业人数、工缴费结汇均占全省的40%左右^【1】。

这些地区因此获得了经济发展的第一桶金，也很大程度上奠定了广东省经济发展的集中化格局，即集中在珠三角地区，主要原因有二：其一，经济的外生性，对交通区位依赖程度高，两者相互强化，加剧了集中化趋势。三来一补企业进入之后，不依赖本地资源和市场，原料和产品的输入和输出，成为了影响生产成本的关键，因此交通便利性就变得至关重要。在国内基础设施建设相对空白的前提下，靠近海港或者是拥有较好的河港条件，就成为了三来一补企业首选的地区。海运便利的深圳、东莞等地便是首选，强化了三来一补企业在珠三角地区集中。

广东作为改革开放的前沿和先行地区，一直是海外华侨华人投资兴业的热土，吸引众多侨资企业在粤创业发展，海外华侨成为了早期经济发展的重要推动力量。广东第一个外资企业就是侨资企业。1979~1991年，华商投资占中国引进外资的70%以上，侨商投资企业占外商在华投资企业的70%以上。至2021年底，在粤创业发展的侨资企业占全省外资企业半数以上^【2】。而华侨主要集中在珠三角地区，该地区的区位优势被进一步强化。梅州虽然是侨乡，但是因为区位劣势，没能够成为三来一补的发展地。在90年代的侨商时常戏称，到珠三角投资是搞“三来一补”，到梅州则是得“一来三补”，因为那个时期的侨商从珠三角来一趟梅州要花整整一天时间，不仅要补腰骨、补精神、更要补轮胎^【3】。经济的外生性和交通区位相互强化，加剧了经济发展的集中化趋势。

（2）江浙模式：内源型工业化模式和分散化格局

与广东省不同的是，改革开放以后，江苏省工业化发展经历了较长的以集体企业为主的阶段。与外向型的三来一补企业不同，集体企业的发展主要依靠各地农村集体整合土地，组织农民实现劳动力积累，村干部积极经营如跑市场，引入国有企业的技术工人等。这一发展模式具有内向性，主要面向地方市场，市场区位的依赖程度更高。这意味着江苏省各地都能够依托集体组织和地方市场发展集体企业。只是相比于苏北地区，苏南地区因为受到上海的辐射，发展空间更大，但并不意味着苏北没有发展空间。与输入型的三来一补企业和由此催生的民营经济不同，集体企业的发展依赖本地经营，发展速度相对较慢，市场扩张能力和发展较快地区对周边的虹吸效应也相对更弱，给江苏省各自发展集体企业和农村工业以空间。

江苏因此能够依托相对平坦的地势和相对发达的水运网络，在全省各地形成大量专业化城镇，这成了改开之后乡镇企业兴起的历史条件。星罗棋布的手工业作坊加上无数熟练工人，由乡镇政府主导推动，成就了江苏制造业的崛起^【4】，也造就了相对分散化的经济发展格局。

浙江乡村工业化是以发展个体私营经济作为起点的，个体私营经济的发展一般又是从小商品市场开始的。温州模式是乡村工业化的典范之一，其基本要素是民营企业主导、小型企业为主、村民广泛参与创业并形成产业发展模式。金华的义乌模式，同样是群众广泛参与的商贸经济，以商促工，贸工联动的发展模式。相比于广东而言，江浙初始工业化发展具有内生性，区位依赖相对弱化，初始工业化阶段经济增长极分布相对分散。

（二）初始工业化阶段经济分化的程度与虹吸效应的强度

珠三角地区经济在短期内爆发式增长，先发城市和后发城市的初始经济差距大，城市虹吸效应倍增。大量三来一补企业短时间内在珠三角地区集聚，孵化出了特定产业集群的雏形。大量民营企业也在这些地区被孕育和孵化，其中很大一部分是在华侨的支持下，在三来一补企业的推动下就地发展起来的。

这些集群又吸引了后续大量进入的外资企业在这些地区落地生根。企业在这些地区的快速集聚和发展，一方面，产生了大量劳动力的需求，推动粤东、粤西和粤北地区等地人口、资源快速向珠三角地区集聚；另一方面，这些地区企业的快速发展尤其是民营经济的发展及其对周边地区的市场扩张能力和极强的虹吸效应，也抑制了粤东、粤西和粤北地区本地企业的发展空间。珠三角地区和粤东、粤西、粤北之间区域分化的基本格局在这个时候就已经基本形成。

这一基本的经济格局压缩了粤东西北交通改善后的经济发展空间、2010年之后，粤东西北地区的交通条件逐步得到改善。虽然区位劣势弱化，经济实现了快速增长，但由于珠三角地区和粤东西北地区经济差距过大，珠三角地区虹吸能力过强，交通改善引发的粤东西北地区资源的进一步资源流出，对冲了很大一部分因为交通改善带来的资源流入，经济均衡发展的推进空间有限。

【5】数据来源于政府官方网站

相比之下江浙地区不同地区经济发展的初始差距小，虹吸效应弱化。其结果是工业化发展的初始阶段不同区域的分化程度相对较小，此后不同区域之间的虹吸效应也相对较弱。1993年是初始工业化基本完成的阶段，广东省先发地区的经济体量是后发地区的20多倍，而浙江省先发地区的经济体量只是后发地区的7倍，虹吸效应也会因此放大。

（三）初始工业化模式与土地增值受益再分配模式

土地增值收益的产生主要集中在发达地区，是改善区域经济发展基础设施和公共服务的重要来源，来自粤东西北在这一区域务工或者经商的农民也能够从中获益，其获益空间和程度差异，间接影响到了两地的区域分化或区域均衡发展。广东、浙江和江苏的发达地区初始工业化模式不同，形塑了不同的土地开发模式和土地增值受益分配模式，对区域分化的影响程度也不同。

在广东，土地开发权和土地增值收益分配权主要掌握在村集体和个体手中，表现在两个方面，一方面，三来一补模式下，外生性经济发展对地方政府的依赖度低，在土地管理制度完善前企业快速进入和扩散，政府通过征地来供地的能力和空间有限，对开发权的掌控能力和空间也有限。另一方面，村集体依托与港商的社会关系、社会融资能力长期以租地或者租厂房的方式主导着土地开发，并且基于宗族社会的组织能力，在获取土地增值受益分配控制权的能力更强，主要表现为村集体内部村民分红多，征地拆迁补偿高等。分红等收益作为家庭的主要收入来源，逐渐形成了福利依赖，组织起来以掌握更大分权控制权的动力强。

而在江苏和浙江等地，土地开发权和土地增值收益分配权主要掌握在政府手中，一方面是因为内生性的经济发展模式对政府的依赖度相对较高，土地管理制度完善前企业发展的程度有限；另一方面，原子化的地方社会组织能力相对更弱，再加上土地增值收益主要用于基础设施建设等，农民对分红依赖度低，组织起来争夺分配权的动力也相对更低。

其直接结果是，征地拆迁补偿的方式不同，成本也存在差异。对比苏南和珠三角地区，两地征拆成本的差异非常显著，拆迁补偿的成本是后者的好几倍。（见下表）

浙江和广东区别也同样明显。杭州城中村改造针对宅基地房屋的安置方案是参照征收集体所有土地房屋进行补偿的，其《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，1~2人户的安置标准上限为80㎡，3人户的安置标准上限为120㎡，4人户的安置标准上限为160㎡。各区在此基础上略有差异。湾区各城市政策文件大都对宅基地房屋给予较为宽松的补偿安置标准，如东莞市每户（处）补偿600㎡，广州市每户补偿308㎡，粤西某市甚至达到每人220㎡的标准^【6】。

这意味着在其他制度相似的情况下，不同地区外来人口从城市受益的空间不同。在广东，大量土地增值收益用于分红，意味着政府统筹用于基础设施和公共服务的资源相对有限。粤东西北地区从城市发展中受益的空间也因此受到限制。而在江浙地区，外来人口的受益空间相对更大。直接表现是，公共服务供给能力和开放能力存在差距。

二、经济地理：地形与台风

地理环境，是影响经济发展的重要因素，也会影响到区域均衡发展。和江浙相比，广东的劣势主要体现在以下几个方面：其一，广东省尤其是粤东西北地区地形起伏度高，地势不平坦，增加了区域均衡发展的难处。从总体的地形上看，广东省山地、丘陵、台地和平原，的面积分别占全省土地总面积的49.78%、17.62%、12.82%和19.78%。江苏地貌平原、山地和丘陵的面积分别占比86.9%，11.54%和1.56%。江苏省全省93.89%的陆地面积处于0°-2°的平坡地中，被称为中国最平的地区^【7】。

从地形起伏度看，广东省平均的地形起伏度为0.381，江苏则为0.0132。广东省人均GDP后三位地市的地形起伏度分别为0.49，0.28和0.46，而江苏人均GDP后三位的地形起伏度分别为0.01，0.02和0.03。

【8】数据来源于各省官方网站

从地形条件看，广东和浙江的地形条件存在相似性。浙江全省地形起伏较大，境内山地和丘陵约占70.4%，平原和盆地约占23.2%，河流和湖泊约占6.4%。从地形起伏度看，浙江人均GDP后三位的地市地形起伏度甚至更高，分别为1.39，0.50和0.84。

在地形条件之外，和浙江相比，广东地理条件的劣势主要体现在以下两个方面：其一，与浙江相比，广东的地形呈现出扇形的格局，东西狭长，南北太窄，而浙江省的地形则近似圆形^【9】。其劣势在于，一方面，粤东西北地区尤其是边缘地区的县城距离珠三角地区的距离较远，不利于省内不同区域要素流动和联动发展。

徐闻县是距离省会广州最远的一个县，距省会541公里，而庆元县是距离杭州市最远的县城，距省会428.9公里。浙江的两个副省级城市杭州和宁波相对分散，相比而言，广东省副省级城市广州、深圳的布局相对集中，叠加地形的影响，加剧了广东省内不同地区联动发展的困难。

另一方面，在交通建设布局上不具有优势。对于广东省而言，受限于地形狭长，区域内交通建设覆盖的线路距离较短，主动权往往掌握在临省，在资源有限的情况下，临省自然愿意选择修到珠三角地区。汕头尤其典型，作为经济特区，但是因为位于国角省尾，接入国家交通主干道的时间晚，高度影响了经济从外向转为内外向经济兼具，难以提升经济增长点和应对风险的能力。

其二，同为沿海地区，广东省是夏台风登陆最多的省份，不利于经济活动的开展。据中国天气网统计的1949年至2019年台风登陆中国各地次数，在一个台风存在多次登陆的情况下，广东以194次位居中国台风登陆省份之首，其次是台湾（129次）、福建（104次）、海南（102次），浙江省只有42次，江苏省则不超过10次。

1949年至2019年台风登陆中国各地次数

在广东省境内，台风主要集中在粤西和粤东地区。据统计，夏台风最容易登陆广东的地级市前三名分别是湛江市（36个）、阳江市（22个）和汕尾市（13个）^【10】。这不仅会影响到企业投资，还会造成直接的经济损失。2014年，台风海鸥导致湛江经济损失近80亿元。

三、社会和政治因素：营商环境

总体来看，粤北确实自然条件不佳，既不临海又多山，粤北穷可以理解，但粤东，粤西和粤中的经济发展条件并不差。汕头作为特区，早期也有不少三来一补企业落地。除了交通建设滞后，社会和政治层面的诸多因素导致营商环境不佳，关键发展期经营决策失误，也成为了影响粤东、粤西发展滞后的重要因素。

（一）社会治安差

营商环境差，是企业家和务工者对粤东和粤西的一个普遍印象。据一个在惠州发家的企业家回忆，他从江西到广东务工的第一站在汕头。对于汕头的印象是对内团结，对外排斥。当时衣服问价就要买的，不买的话，就恐吓你。强买强卖。老板也可以随便打人。去潮州老乡厂里，绕线的，绣花的，全部是老乡。从春节到端午都没有发过工资。问潮州老板，不但不给钱，还打他，最后从办公室爬到宿舍。在澄海一个9岁左右小男孩，骑车撞到外地人，还用铁棍来打外地人。在那边待了两年，他和很多老乡都去了没有那么排外，工资更高且有保障的惠州。社会治安较差，影响营商环境的问题，长期困扰着粤东和粤西的经济发展。乌坎事件和博社制毒村，都释放出将企业和务工等主体拒之门外的信号。

（二）经济管理过度非规范

除了社会层面，政府管理的非规范化程度高，寻租问题也是比较严重。企业反映，办事的时候，如果不找中间人，托关系，按照正常程序根本不能解决问题，否则就会很慢。在一些地区，这个情况甚至持续到2019年。据一个驻村干部反映，2019年到粤西的时候，当时村干部在村委会打麻将甚至赌博的情况，还十分普遍。整体来看，在基层治理现代化背景下，社会合规化和治理合规化的进程相对滞后，阻碍着营商环境的同步改善。

其主要原因在于，其一，相比于江浙地区的一些相对欠发达地区，粤东和粤西远离权力中心，位于国家政权的边缘地带，宗族和社会力量长期是地方社会秩序的主导者，也给现代化进程中国家力量和市场力量进入造成了阻碍。

其二，体制外，基层社会强大的社会力量成为了基层治理的主导力量，在国家权力下乡的能力不强的情况下，基层政权必然要依附于社会力量，甚至被社会力量吸纳和同化，也成为了基层治理现代化，建构良好营商环境的阻碍。

其三，粤东和粤西普遍存在基层治理的行政区划过大，一个县上百万人，一个镇10多万人的情况比较普遍，而中西部地区很多地区一个县只有20万~30万人，但是干部的数量并没有相应增加，基层干部工资也是逐级下降，其结果是基层治理能力和治理负担高度不适配，而且也抑制了基层干部向上流动的空间，因此也更加倾向于通过权力寻租来增加收入，实现阶层流动。

其四，与江浙地区相比，作为边缘地带，商贸经济发展相对滞后，经济发展的正规化程度也比较低，发展走私经济的空间较大。地方保护主义和非正规经济的相互依赖，相互强化，导致经济的灰色化，甚至黑化。

较差的营商环境，也会将上级政府的支持拒之门外。2001年，汕头发生了一起自新中国成立以来最大的骗税案，国家税务总局发布《关于严格加强广东省潮汕地区购进出口货物退（免）税管理的通知》，外贸的发展因此受到限制。省级支持地方发展的措施无法落地。实际上为了推动粤西发展，广东省在湛江等投入了不少重大项目，但很多项目却因为多重复杂原因而无法推进，也降低了省级政府的积极性。

（三）城市经营决策失误

对于具有经济发展条件的地区而言，在经济上行期和经济发展的关键节点，政府的城市经营决策也十分重要。粤东和粤西两地都存在关键时期发展决策失误的问题。以湛江为例，1985年，在国家鼓励沿海城市发展工业出口创汇、各地都致力于城市经济发展大计的背景下，刚刚被确定为全国沿海开放城市的湛江提出了在全市重点发展“两水一牧”的发展口号，即是水产、水果和畜牧业。

汕头市也同样存在这一问题。汕头市在1985年到1994年见经济发展呈现出快速发展的势头，但是1994年以后在经济决策层面始终存在定位不明晰，发展战略频繁更换的问题。

汕头市城市发展口号：

1986年为“外向型经济特区”

1994年为“商贸富市”、“现代化港口城市”

2001年为“信用立市”

2003年为“工业强市”

2006年为“建设现代化港口城市”

城市经营决策失误对于营商环境的影响是深远的。这不仅会影响投资者的积极性，导致其错过黄金发展期，还会导致基础设施建设等的效率下降，产业生态的建构能力发展受到限制。

总的来说，和江浙的一些相对欠发达地区相比，粤东和粤西的一个主要问题是位于“国角省尾”，是国家权力和经济发展的边缘地带，构成其营商环境建构的主要挑战。

四、区域联动空间

跳出广东，粤东、粤西和粤北地区的发展，并不仅仅是广东的问题，而是粤东西北地区与周边城市群如何联合发展的问题，比如湛江的发展和广西、海南，甚至是和越南发展的关系，比和珠三角地区的关系更为紧密。从这个意义上说，依靠中央的统筹，加强省级联合和协同，加强国家之间的合作，对于湛江的发展而言同样十分重要。后一种方式的优势在于，主要依靠制造新的城市经济带，激活其他城市群的活力，制造增量来解决区域均衡发展的问题，而不是主要依靠珠三角地区和粤东西北地区之间的再分配。这还可以避免珠三角地区因推进区域均衡负担过重陷入到发展动能不足的困境中，因而有助于推动保发展和促均衡的协同实现。

问题是，相比之下，粤东西北地区与周边地区联动发展的空间相对较小。江浙地区位于长江中下游平原，中国的中部沿海地区，与中部地区、南北方的沿海经济带的联系都相对更强。从江苏的情况看，该省位于长三角经济圈，北联山东、京津冀地区，南连浙江、福建等经济集聚区，西连长江经济带。两个经济发展集聚区之间的经济联系以及服务于经济发展的交通建设等，使得位于两个经济集聚区中间地带的区域也能够因此被带动和辐射，也更容易形成经济发展的次中心。

我国城市群的基本分布状况

从江苏省人均GDP相对靠后的连云港的情况看，连云港南连长三角，北接渤海湾，隔海东临东北亚，又通过陇海铁路西连中国中西部地区以至中亚，是连接东西南北的纽带，在我国区域经济协调发展中具有重要战略地位。又是中国东部沿海地带唯一的近海腹地还没有得到充分开发的黄金地区，是国家重点支持发展的长江三角洲区域的北冀城市，更是江苏省实施沿东陇海线产业带与沿海经济带开发战略的叠加区、全省三大区域性国际贸易中心、加快苏北振兴的龙头地区，其经济区位要比广东省粤西、粤东的诸多地区更为优越。

连云港经济区位和湛江经济区位

广东省的问题在于，周边经济发展集聚区的能力相对较弱，与周边经济发展集聚区的距离较远，导致区域经济联动发展的空间较小。珠三角地区周边以北部湾城市群，黔中城市群和海峡线城市群等为主。江浙所在的长三角地区，本身就是多个省市构成的经济集群，其周边以山东半岛城市群、江淮城市群，长江中游城市群和海峡西岸城市群为主。比较而言，后者比前者的经济发展强度和质量要高得多。

以湛江为例，该市属于北部湾城市群，与该城市群的联动发展，是该市经济发展的重要推动力。但是作为该城市群内部主体的广西，在1998年被纳入到西部地区，经济发展过程中存在战略偏差，比如作为欠发达地区长期执行“撒胡椒面”式的区域经济政策，长期将东北部作为经济发展的重点，北部湾地区城市群也因此没有受到足够重视。这不仅导致本地经济发展受限，也导致与广东省之间难以联动发展受限，经济发展长期滞后。对于广东省而言，其后果便是湛江等地的发展因为两地经济带的联动发展受限而受限。粤港澳大湾区和该区域间交通网络建设滞后，交通密度低便是这一问题的直观体现。

五、县域分化应对的主要方式及问题

县域经济分化的客观因素，构成广东省推进县域均衡发展的重要阻力。即使如此，在中央的领导和督促下，广东省在推进区域均衡发展层面也做出了诸多努力，但总体上看效率不高，存在客观原因，制度设置上也存在一定的问题。

（一）财政转移支付：统筹权分散化和强激励导向

与江浙对比，广东省虽然财政收入总量大，但广东也是人口大省，人均财政收入并不高，面临推进均衡发展的压力大，但财力相对有限这一结构性困境。2018年广东全省人均一般公共预算支出为11400亿元，位列全国第24位，比全国平均水平低约3000元。2022年，广东、江苏和浙江人均一般公共预算支出分别为14624元，17502元和18272元，三者排名分别为22，12和10。

在这一背景下，广东省试图依托纵向和横向两种财政转移方式来推进区域均衡发展。整体上来看，和江浙地区对比，广东省以下财政转移制度呈现出两个方面的特点：一方面，财力统筹权和促均衡主体分散化，在纵向和横向财政转移支付上都有体现。另一方面，财政转移支付践行强激励，弱均衡导向，主要表现为一般性转移支付较少，侧重专项转移支付。财政转移促均衡的能力弱，效率不高。

1. 纵向财政转移支付

（1）主体层面：省弱、市强和县弱

和江浙对比，广东省纵向财政转移支付制度的一个主要特点是，呈现出弱省、强市和弱县的基本格局，省级统筹能力弱，市级统筹能力相对较强，是促均衡的主体，但是促均衡的效果十分有限。之所以造就这一格局，主要有以下几个方面的原因：

第一，在省市和县的财政收入分配上，实行财权向省市集中的财政制度。从省市本级一般公共预算收入占比看，广东省2019年省本级、市本级和县级一般公共预算收入占比分别为26.0％、40.5％和33.5％，而江苏省分别为1.7％，12.2%和86.2%；浙江省分别为4.1%，20.4%，75.6%。在支出方面，2019年广东省本级、市本级和县级一般公共预算支出占比分别为8.2%，36.5%和55.3%，而江苏分别为9.2%，19.8%和71.1%，浙江分别为6.7%，21.2%和72.1%。这与广东省经济发展不均衡，财政转移支付推进区域平衡发展的压力大有很大的关系。这一点，无论是在2005年还是2019年，都是如此。

【11】《经济研究参考》，2006年，第90期

第二，从省和市关系看，市一级的统筹权不断被强化。在实践中，虽然省一级提取了大量的税收收益，但省一级通过税收返还，将大多数收益返还给市县，用在本级的财政支出和江浙差不多，甚至比江苏更低，只有9.2%。广东省的财政转移制度因此被称为“征税代理型”^【15】。市县作为税收返还的主要对象，尤其是市一级。

以佛山市为例，该市2022年市级地方一般公共预算收入170.3亿元，其中就包括各区上解市的地方税税收（占比达到80%以上），税收返还款（16.0亿元），区专项上解收入等，因此市级一般公共预算收入占比要其他地区高，高达40.5%，而江浙这一比例分别为12.2%和20.4%。

第三，市县关系上，呈现出市强县弱的基本格局。一方面，除了省直管县的县，其他县区都要向县区上解税收，而且提成的比例较高，市一级的财政收入相对较高，2019年这一比例为40.5%，而2005年，这一比例高达50.8%（见下表）。

另一方面，强化县级财政能力的改革受到阻扰。2004年，广东省正式出台了《促进县域经济财政性措施意见》，之后开始探索省直管县改革。问题是，“从财权到审批权，再到人事任免权，省政府的每一次收紧都会对地级市的利益格局形成巨大威胁，而作为因应之策，很多地级市一度纷纷把辖区内的经济强县或县级市改为区”。“其间，深圳龙岗、宝安，广州增城、花都；汕头的潮阳、澄海；惠州的惠阳；珠海的斗门县等，无一例外地都由县（市）改为区。而最为轰动一时的，要数顺德、南海这两个全国百强县排名前五名，拥有‘准地级市’待遇的县（市），与高明、三水一起被收归为佛山的市辖区”^【16】。

这一点与实行省直管县较为彻底的浙江省不同。一个主要的原因是浙江省从解放至今县级税收一直由省直接管辖，“强县扩权”的基础较好。

在市级掌握大量财政收入的情况下，市一级也成为了推动区域均衡的重要主体，但是从实践来看，区一级在推进区域均衡上并不具有优势：一方面，在实行“省保县，市保区”的基础上，市级的财力主要用于保障区一级，并没有将重点放在区域平衡上。直到近几年，市一级在推动区域均衡上的责任才被强调。2019年发布的《广东省省对市县均衡性转移支付办法》的第八条规定：

压实市本级统筹区域协调发展的责任，鼓励市本级加大对所辖县（市、区）的转移支付力度，促进市以下基本公共服务均等化，市对下均等化努力程度较好的地区，省级给予粤东、粤西、粤北12市和肇庆市市本级奖励。

另一方面，市一级在推动均衡层面的作用仅仅局限于单个地级市内部，区域不均衡的问题并不主要体现在地市内部市县区之间的不平衡。

而省级作为保障县级财力均衡的重要主体，尤其是作为保障县（因为大多数发达县都转为了区，因此当前的县大多数为贫困或者欠发达县）的主体，践行征税代理（多征多返）的角色，实际上倾向于维护既得利益，同时面临统筹能力弱的困境，保障欠发达地区县级财力的动力和能力弱。

和江浙相比，广东纵向财政转移支付制度的另一个问题是，在一次分配过程中，更多的资源经历了自上而下的统筹，再经历自上而下的分配，一方面，弱化了县级政府的直接财力。具体表现为：在财政资源一次分配的过程中，县级的财力普遍下降。在财政资源自下而上分配的过程中，资源集中在市一级，并且向更加发达的地区分流，欠发达地区流入的资源减少。另一方面，导致资源分配的损耗度提升，回应需求的精准度下降。对于县一级而言，财政资源经历过自上而下和自下而上的过程，财政资源往往与各种任务绑定，地方自主根据内生需求来配置的空间很可能会因此下降。

（2）激励导向而非均衡导向

从主体层面看，在省弱市强和县弱，强县划区，同时长期实行省保县，市保区的格局下，欠发达地区县级财力的提升空间有限。而财政转移支付制度的强激励而非均衡导向，则进一步弱化了财政转移支付对欠发达地区县级财力的保障。

广东省长期实行激励导向而不是保障导向的财政转移支付制度。2004年起，广东省建立确定基数，超增分成，挂钩奖罚，鼓励先进的“三不减、三确定、三奖励”的财政激励机制，一定则四年不变。关键内容是财政转移支付和各地的财政收入增长挂钩，意味着发展能力越强的地区，获得的转移支付越多。另一个主要的表现是，专项转移支付占比较大。一般而言，前者具有明显的均衡导向，而后者具有明显的激励导向。对比之下，专项转移支付占财政支出的比例方面，2005年浙江只有7.05%，江苏只有2.98%，广东则高达23.95%。专项转移支付的另一个问题是，配套压力大，对县级财力的负面影响也不小。

【17】根据相应省份的财政年鉴计算得出

虽然之后不断提高一般性转移支付的比例，强化财政转移制度的均衡导向，但是时间已经比较晚了。2013年之前，广东一般性转移支付比重一直偏低，其比重一直在10%~20%左右徘徊。

2015年颁布的《广东省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的实施意见》规定，按照“保基本”和“强激励”相结合的原则，建立健全以保障性转移支付、激励性转移支付、生态地区转移支付、特殊困难地区转移支付为主体的一般性转移支付体系。保障性转移支付、生态地区转移支付和特殊困难地区转移支付总额占一般性转移支付的比重应保持在60%以上。直到2018年，一般性转移支付才实现大幅增长，达到60%。一般性转移支付作为地方公共服务质量改善的重要物质基础，这一投入较小，不利于公共服务均等化供给。

2. 横向转移支付

2009年出台《广东省基本公共服务均等化规划纲要》提出要采取有效措施实现区域均等化最终目标。其中之一就是实施横向转移支付，鼓励珠三角地区点对点帮扶欠发达地区，不断提高欠发达地区机构基本公共服务保障水平。2021年的驻镇帮镇扶村也对各个地区提出了横向转移支付的要求，即帮扶地区向被帮扶地区每个镇提供600万。

横向转移支付的优点在于，“责任明确，点对点支持”。其问题在于，一方面，不同地区财力转出方和财力转入方的差异较大，很难制定和执行统一的支持标准。如果制定统一的标准，很可能导致发达地区内部财力相对较弱的地区负担过重，或者发达地区中尤其发达的地区承担的任务过轻，即存在责任分配不均衡的问题。降低标准就成为了普遍的选择。

另一方面，主导横向转移支付的发达地区作为被考核对象，保增长的压力大，保均衡的任务要服从于保发展，因此横向转移支付更加依赖两者之间具有利益结合点。问题是，愈发发达的地区，往往承担着愈发欠发达地区的发展均衡任务，区域之间差异太大，往往很难找到利益结合点，比如产业转移需求和产业承接需求并不适配。

再一方面，从财政绩效和合规性的考虑出发，发达地区为了提升转移支付的效果，避免这部分资金被欠发达地区政府挪作他用，这意味着这部分资金的使用要兼顾两个区域的需求，会影响到资金使用的效果。

一般而言，发达地区具有完全的主导性，会对欠发达地区的资金使用提出各种要求，甚至具体参与到投入方向的决策，而影响其决策的关键是上级政府对其提出的具体帮扶任务。在实践中，由于发达地区还承担着推进产业区域转移的任务，因此这一部分资金很大程度会被用于产业园建设，不论该地是否真的有建设产业园，承接产业转移的空间。在发达地区承担推进欠发达地区乡村振兴任务时，这一部分资源也很大程度上会被用于推进产业振兴。在驻村工作队的引导和要求下，投入到农业产业发展，成为了普遍选择。产业的选择决策会因为不同主体的意图接入，主要是不同地区政府意图的介入，资金使用进度的刚性要求而偏离产业规律或地方内生的需求。

横向转移支付的主要难点是区域均衡主体的分散化，难以建立有效的激励机制，也难以建立统一化的政策标准，作为一种制度化的力量，实际上存在制度化困境。这一方式在解决欠发达地区面临的突发困难上，具有积极作用。但是作为一种常规化的区域均衡手段，其推进过程中往往会存在难以落地或者效率不高的问题。在这方面，广东、浙江和江苏都存在困难。对于广东而言，在地市较多且分化相对更大的基础上，依托横向转移支付来推进区域均衡的难度也会相应增大。

（二）产业转移

除了财政转移支付方面以外，产业转移也是地方政府推进区域均衡的重要手段，在实践中也存在诸多困难和问题。

2002年，广东省开始加大区域协调政策力度，探索在粤东西北地区建立产业转移园；2007年，开始实施主体功能区和“双转移”战略，并制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》；2012年，依托“交通基础设施建设、产业园区扩能增效和中心城区扩容提质”三大抓手，力图推进粤东西北振兴发展和珠三角地区优化发展；2019年，开始实施“一核一带一区”战略，作为推动区域协同发展的总抓手。

从实践来看，政府投入了大量资金，但是实际效果却并不理想。从近十年粤东西北产业转移的投入和产出情况可知。截至2012年底，粤东西北地区36个产业园建成项目共1795个，其中规模以上企业1118个，产业园实现规模以上工业增加值766.9亿元，占粤东西北地区工业增加值（3892.89亿元）的比重为19.7%^【19】。2015年园区实现规模以上工业增加值1977亿元^【20】。2022年，粤东粤西粤北地区园区工业增加值占所在地工业增加值（5295.48亿元^【21】）比重超过四成^【22】，为2118.19亿元（根据2021年的数据计算），相比于2012年增长了1351.29亿元^【23】。

其间各级政府投入了大量资金。2013年《进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》提出，5年统筹安排资金6720亿元，支持粤东西北地区重大基础设施建设、推进“双转移”、支持产业转型升级。2016年出台的《广东省财政厅关于支持珠三角与粤东西北产业共建的财政扶持政策》提出统筹安排210亿元用于鼓励有技术含量的珠三角地区企业优先在省内梯度转移。粤东西北地区通过借债等方式投入到产业园建设的资金并不少。十三五”时期，湛江全市产业园区投入基础设施建设资金176亿元，截止2017年，云浮市各类开发区累计投入基础设施建设资金100多亿元。如果以各地市近十年平均投入300亿元计算，投入的资金也超过4000亿元。

总体来看，投入与支出呈现出严重倒挂的现象，出现这一问题的主要原因是：其一，横向的产业转移同样会面临供需匹配难度大，激励机制不健全的制度化困境。其二，政治导向的产业转移存在偏离市场规律和产业集群生成规律的问题，主要表现为很多欠发达地区缺乏产业承接的能力和空间，但是却必须完成承接产业转移的任务；梯次转移是大趋势，更加符合产业发展的规律，但是区域均衡导向的产业转移往往采取跳过次发达地区的蛙跳式产业转移。其三，产业转移推行主体分散化（在政府和企业层面都是如此），产业转移缺乏统筹性，降低了产业转移效率等等。

江浙地区在采取这一方式时，也同样面临这一问题，但是相对而言，前者采取了更加统筹性的做法。以浙江为例，其差异主要表现在以下方面：一方面，推进区域产业转移和承接的地区相对较少，更加重视市场规律，以就近转移为主。另一方面，以特定产业集群整体性转移为主要思路，而珠三角地区往往以区域间少数企业的个别转移为主；再一方面，因为政府的统筹能力相对较强，在降低企业产业转移风险和成本方面，发挥作用更加充分，有助于推进企业高效转移。

六、县域经济分化的新认识

（一）区域差异视角下的县域分化

中国是一个幅员辽阔的国家，区域差异是我们县域分化的重要前提。其中包括两个层面的内涵：一个层面是东部发达地区内部的区域差异。和江浙对比，初始的工业化模式、经济地理等因素决定了广东省在应对经济分化上面临更多客观挑战。当然其应对措施也存在不少问题，有调整的空间。问题是不能够简单拿广东和江浙的县域分化对比，以江浙的要求和标准来要求广东。因为各地县域分化形成的现实基础不同，要尊重这一差异，针对性地提出解决方案。

在调研中，我们了解到，广东县域之间分化程度较大，人口在珠三角地区高度聚集，也具有一定的合理性，比如周边地区的人口在珠三角地区的发达和次发达地区集中，劳动力密集型企业的招工问题就更好解决。

一个位于广东的玻璃企业老板向我们反映，他们设在江苏和浙江的工厂，都很难找到人，一个主要原因是他们那边劳动力整体比较分散，成本较高。珠三角地区大量劳动力在城中村低成本生活和灵活就业，成为经济下行期和国际形势动荡下传统制造业有序发展的重要优势，甚至成为了产业转型的重要托举力量。跨境电商巨头希音从南京到广州，很大受益于番禺等地的制衣城中村，可以说是一个例证。

对于广东而言，关键是如何结合这一优势，认识人口集聚和县域分化的问题，寻找到可行的产业转移和产业升级的路径。毕竟在后土地财政时期，土地开发强度高且破碎度高，战略性新兴产业发展需要政府在公共服务等层面投入大量资源，珠三角地区的很多县市区都出现了财政紧张的局面。在这个过程中花大力气改造原本有优势的城中村，将他们赶到粤东西北地区，是否有空间，是否有必要，是需要充分讨论和论证的。

何况，一方面，在经济下行期，国际形势动荡，传统制造业产能不饱和，订单不足的情况普遍存在，在这样的背景下，还要做可能是伤筋动骨的腾挪，以推动产业转移和区域协同发展，会产生什么样的后果，是否会带来预期的收益；另一方面，要做统筹型的产业转移，需要政府大量投入降低转移成本和风险，当前政府的财力是否胜任，同样需要反复讨论和论证。

另一个层面是广东地区内部不同县域的差异。在广东省内部看，珠三角地区和粤东西北地区之间县域经济分化的形成存在客观因素，要在充分尊重这些客观因素的基础上来调整县域分化的应对路径。粤北与粤东、粤西的差异也不小。如何对他们进行更加科学化的分类治理，十分重要，至少不能用统一化的政策和要求去推进县域均衡发展。

（二）应对分化的主导思路：经济分化还是公共服务分化主导

另一个需要重新认识的问题是，广东省应对县域分化的基本逻辑是通过破解经济分化来解决因为经济分化引发的一系列问题，而不是立足于通过公共服务的分化来缓解经济分化引发的一系列负面后果。其中需要讨论和重新认识的问题是：哪一种方式会更加有效，更加符合当前的经济发展形势，更加符合广东的省情。

先来看前一种方式。其可能的问题在于，从产业发展的规律来看，政府普遍化强力推动产业转移，成功的并不多。因为产业集群化发展是产业发展的基本要求，就近梯次转移也是企业产业转移的普遍需求，这意味着通过推动产业转移来推动区域均衡发展的空间有限。不仅如此，不当的推进产业转移，地方政府不得不将有限的资源用于收益并不确定的产业园区“七通一平”建设。其结果是有限的用于改善公共服务质量的资源被挤占，或者因为产业集聚的需要刻意将公共服务资源集聚，加剧县域内城乡公共服务不均衡，最终造成当地农民公共服务获取成本上升，质量下降，加剧区域不均衡。

相比较而言，依托公共服务来推动区域均衡，是一种成本更低，更加直接的方式。虽然公共服务的质量往往受到经济发展的情况影响，但并不意味着公共服务投入不具有独立的效应。关键的问题是，让教育资源移动比让企业移动的难度更小，对于资源承接地的政府和民众而言，也更加直接。通过欠发达地区公共服务质量改善，提升当地人民群众的流动能力和选择能力，一方面，为其去更广大的空间获取更加优质的就业机会打下基础，另一方面，实现企业升级转型需求和劳动力之间的高强度，高流转适配模式，最终实现经济效益最大化。毕竟，让劳动力流动，比让企业流动的成本更小。

从这个意义上说，企业流动和集聚，人口的快速流动，包括人口的流出，是经济发展的表现，是经济活力的体现，而不应该过度悲情化。关键是提升根据流动需求而进行相适应的资源配置，实现不同地区主体公共服务需求的协同满足。这对于整个公共服务供给体系提出了高要求，但确实是高流动社会必须要攻关的课题，对省域统筹甚至是省际之间的统筹提出了更高要求。

主要参考文献：

本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：李婷（华南理工大学公共政策研究院副研究员），编辑：卷心菜