日本是如何克服环境恶化的？

本文来自微信公众号：一览扶桑 （ID：sjcff2016），作者：南川秀树，原文标题：《高速经济增长带来的环境恶化，日本是如何克服的？》，头图来自：视觉中国

日本环境恶化的原因是：如协调经济发展条款所示，在优先发展经济的社会氛围中没能尽早制定控制公害出现的具有法律效力的市场机制；公害对策的管辖权分散在多个省厅，没能积极地执行已有的法律制度。公害对策方面的人员、预算也不充裕。

20世纪60年代初全国自治体公务员约有170万人，其中专门从事公害对策的职员不足300名。1963年国家的公害对策预算大约只有1亿日元（同年度行政投资额约为1.7万亿日元）。

在地方自治体方面，1955年前后为了重建财政体系，许多地区都延缓采取公害对策而努力招徕企业。随着工业化的快速发展，工业区域大多建设在市区附近。同时，从社会氛围上说，当地居民也很难追究对本地经济做出贡献的企业的损害责任。

企业为了减少污染自发地进行投资的例子也很少。作为自发减少污染的例子，一种是在遭受损害的居民与工厂发生纠纷的情况下，工厂在补偿金额与设备改善费用之间选择了省钱的做法；另一种是自治体和国家根据法律条款强制性地要求其安装防止污染设备。

经合组织（1978）认为第二次世界大战后日本环境恶化的原因主要有以下5点：

1. 属于发达国家；

2. 经济高速发展；

3. 地区集中；

4. 社会资本落后；

5. 价值观的变化。

对于以上5点具体指出：

1. 产量、能源消费、汽车保有量等经济指标高；

2. 工业增长率高，特别是钢铁、电力、纸、纸、纸浆、食品及化学产品等污染型产业增长率高；

3. 生产活动及消费活动区域性集中度极高，具体表现为城市人口密度高，很多工厂聚集于地方和中央政府开发的工业地带；

4. 传统上对下水道等公共事业的投资很少；

5. 对工业增长的强烈向往和对环境质量相对无视的社会态度。

特别是关于最后一点还指出，日本重视工业开发，设定了收入倍增计划这种雄心勃勃的目标，为实现目标付出了各种努力，实现了超出计划的增长率，但这也意味着牺牲了其他替代的或竞争性的环境保护目标，20世纪60年代末发生了巨大变化。

关于经济高速增长时期的公害还有另一种看法。经济高速增长对婴儿死亡率的下降和平均寿命的延长做出了贡献，但是专攻日本近代史的东京经济大学名誉教授色川大吉如此评价道：“水俣病并不是日本实现经济高速增长、国民生活富裕后出现的。而顺序正好相反，正是因为有了对如此悲惨的牺牲无动于衷、优先追求利益的社会才有了经济高速增长。”

日本是如何克服环境恶化的？

由于公害日益严重，“协调经济发展”条款被删除，根据各种环境法规进行的公害规定有所完善。作为政策目标，制定了基于科学数据的“环境标准”，考虑到企业采取措施时的可行性，制定了排放标准为了达到环境标准，并不是一口气地实行严格的限制标准，而是阶段性地要求企业追加设备，设定暂行标准，并给予一定的宽限期，考虑企业应对能力和技术的可适用性等因素，分阶段地加大限制。

还通过与产业政策同样的方法实施公害防止对策。具体包括工厂选址（通过整顿工业园区进行工厂搬迁等）、推动生产效率的提高和质量管理、完善工厂防止公害组织（设置公害防止管理人等）、完善公害对策有关标准、对防止公害设备实行优惠融资和税制优惠措施等。

1966～1971年，民间公害防止设备投资额与上一年度相比增加34％～69％，第一次石油危机后的1975年投资金额约1万亿日元，约占设备投资总额的20％。

另外，地方自治体负责实施规定，考虑到地方的实际情况，根据条例，实施了严于国家标准的排放标准（附加限制）和追加限制设施（地方限制）。对个别污染源缔结公害防止协议。在安装大气污染物质和水质污染物的发生源时负有向都道府县等申报的义务，都道府县等具有对发生源进行现场检查、征收报告、要求改善、命令暂停等权力。

特别是日本地方自治体独立于中央政府，行政首长由当地居民直接选举产生，所以对市民的意向十分敏感。因为行政首长集人事、预算方面的权限于一身，如果市长对公害对策积极努力，就可以马上增加相关部门的人员和预算。

另外，日本的公务员社会地位高、待遇好，政府部门可以确保优秀人才，特别是技术人员。因此，他们有很强的行政能力，如收集和整理数据，与大企业技术人员对等地进行讨论、反驳和说服，对中小企业进行恰当的技术指导。

并且，在地方除了有大学和国立研究所以外，还有地方自治体设立的公立实验研究机构，各地都有在实施政策之前进行调查研究的较高水平的研究机构。

在执法方面，地方自治体不是简单地按法律规定限制企业。特别是对于中小企业，在工厂迁移对策和防止公害对策方面进行了细致的幹旋和指导。一部分自治体为了与企业沟通还设立了研究会和协议会等交流的场所。通过这些办法，政府和行业团体进行协商，行业团体也努力遵守法律规定中的限制。

市民对企业和行政机构进行投诉，对于行政部门来说，可以在市民投诉的背景下推进公害防止协定的签订和行政指导，由此企业也不得不接受。行政部门认真对待、公开环境数据和政策制定过程的信息，还可以提高市民和企业对政府的信任度。

对企业公害对策发挥重要作用的是行业协会。日本在20世纪四五十年代，组织了钢铁、石油、石油化学、化学、水泥、电力等不同行业的行业协会。多数行业协会对制定《公害对策基本法》表示反对，具有压力团体的性质；另外，在制定公害防止对策方面，行业协会则超越各企业的利害关系，交换意见，探讨合作项目。

例如，在中小企业很多的电镀行业，不是分别应对新技术开发、污水处理等，而是通过行业协会共同应对。在引进公害防止设备方面，为减少投资风险，协会成员一起引进。在公害对策中行业协会更加团结，1970年，约3900家专业电镀企业中有89％的3470家成为工会会员。这种活动对行业内的信息、技术普及起到了巨大的作用。

此外，从政府机构方面来说，可以通过行业协会更好地进行环境对策指导。

上述协会开展活动的背景如下：日本在20世纪60年代识字率基本达到100％，教育水平较高，国民从科学角度理解公害问题；有环境信息报道的自由和基于这些信息进行讨论的言论自由；经济条件允许企业在经济高速增长时期进行积极的投资。

1997年发表的《日本大气污染经验》分析了日本削减二氧化硫排放的主要原因。假如完全不采取二氧化硫削减对策，排放量将急剧增加，达到排放量最多时期的7倍以上。实际情况是通过各种对策将排放量控制在较低水平，其主要原因是20世纪60年代向低硫燃料进行转换，进入70年代后排烟脱硫效果、节能效果日渐显现。

这些对策的效果与日本适当地维持了市场竞争密切相关。石油危机发生后，石油价格上涨引发了节能投资；国际市场低硫原油的价格对低硫燃料的转换产生了影响；企业竞争导致的技术革新和成本下降促进了排烟脱硫技术的普及。此外，完善公害监测系统、消除逃避限制的“搭便车”行为也是维持市场竞争的重要因素。

本文来自微信公众号：一览扶桑 （ID：sjcff2016），作者：南川秀树