本文来自微信公众号：一览扶桑 （ID：sjcff2016），作者：南川秀树，头图来自：视觉中国

明治初期以前，日本垃圾由排放者自己收集和处理，或由民间垃圾处理人员收集，然后卖掉其中有价值的东西获得收益，没有出售价值的垃圾就会被丢弃因而造成环境污染。所以政府为提高公共卫生水平在1900年制定《污物扫除法》，该法规定垃圾的收集和处理是市町村的义务，把民间的垃圾处理人员置于政府的管理之下，建立了延续至今的垃圾行政管理机制。

第二次世界大战后，随着经济高速增长和城市化的发展，城市垃圾剧增，需要采取措施进行应对。当时，垃圾都被丢弃在河流、海洋或随意露天堆放，出现蚊蝇大量滋生和传染病扩散等问题。

因此，1954年制定了《清扫法》，该法规定，在已有的市町村进行垃圾收集、处理机制的基础上，国家和都道府县要进行财政支持和技术支持，居民也有文务协助市町村进行垃圾收集和处理。

20世纪60年代，迎来了经济高速发展时期，城市垃圾进一步增加，并呈多样化趋势。在此之前，各产业排放的垃圾由市町村进行处理，但随着生产活动的增多，一些污泥、合成树脂、废油等垃圾没有得到适当处理就被丢弃了。

此外，随着城市开发产生了沙土、瓦砾等大量建筑垃圾，其中一部分被非法丢弃在空地、道路、河岸等处。同时还出现了工厂排放的垃圾中含有重金属等能引发污染的有害物质，焚烧废弃塑料排放有毒废气等问题。

在1970年讨论公害问题的国会上，为完善包括产业垃圾在内的垃圾处理机制，在全面修订《清扫法》的基础上制定了《关于废弃物处理及清扫的法律》（《废弃物处理法》）。《废弃物处理法》明确把垃圾分为“产业废弃物”和“一般废弃物”两种，规定一般废弃物的处理与以前一样由市町村负责，产业废弃物由排放企业负责。

另外，根据以前的规定，处理垃圾是为了公共卫生，该法明确指出，处理垃圾是为了解决包括污染问题在内的“保护生活环境”。但是，垃圾处理的行政策理仍然由以前从公共卫生角度进行管辖的厚生省负责，没有转到同时期成立的环境厅。

此后，政府为了推动垃圾的适当处理，制定了垃圾处理设施和最终处理场所的结构标准及维护管理的标准，以及完善处理设施的补助制度。

20世纪80年代后期，大量生产、大量消费、大量废弃的社会经济模式确立下来，产生大量垃圾，出现了大型家电产品等难以恰当处理的垃圾，塑料瓶的普及使容器包装增加，这些都导致最终处理场所处理量增加，危机加剧。已有的剩余的最终处理场所可使用年限：一般废弃物为10年，产业废弃物为1～3年；因新建的最终处理场所会遭到附近居民的反对，也很难进行。

在这种情况下，需要重新审视以垃圾的正确处理为基本原则的垃圾政策，把重点转移到减少垃圾的排放量上。1991年，厚生省修订了垃圾处理法，将减少垃圾排放量和垃圾分类、资源的再利用列入立法目的。

同年，还在通商产业省的主导下制定了《促进资源有效利用的法律》（《资源有效利用促进法》），规定企业要在产品的设计、制造阶段关注环境保护，自主进行回收再利用。当时，垃圾处理等工作由厚生省负责，资源回收工作由通商产业省等负责监督制造企业的有关部门负责，而环境厅在资源有效利用促进法基本方针的制定过程中参与程度有限。

此后，针对个别品种完善了回收再利用的法律法规，1995年制定《容器包装回收利用法》，1998年制定《家电回收再生利用法》，但环境厅的参与程度仍然有限。

谁都承认需要建设（处理设施），但又反对在自己住所附近建设处理设施，这种设施被称为“烦扰设施”。居民将对这种“烦扰设施”所持的态度称为NIMBY（Not In My Back Yard：远离我的后院）。

垃圾处理设施可以说是这种“烦扰设施”代表物之一，一个典型的事例就是20世纪60年代东京都杉并区清扫工厂建设中发生的所谓“东京垃圾战争”。

东京都为应对经济高速发展时期垃圾的量与质的变化，从环境卫生和减少垃圾量的角度推动焚烧处理。另外，由于要在有限的处理场所集中处理大量垃圾，这些垃圾也难以收集和搬运，所以，主要方针是分散处理。在这种情况下，1966年11月东京都公布暂定杉并区高井户地区是清扫工厂候补区。周边居民马上开始了抗议活动，第二年（1967年） 土地所有者提起诉讼，要求取消已经决定的城市计划项目。

当时的东京都清扫局局长认为，“人们讨厌垃圾”“所以居民肯定会反对”“因此，某种程度上不采取强制措施就不能抓住解决问题的头绪”“反过来，建设的工厂要超一流，以回报当地”“以此对居民进行实践教育，改善人们对垃圾的印象”。

因此，坚持仅把当地居民的反对作为应该克服的困难，强调建设清扫工厂的紧迫性和新工厂设施的安全性，即采用DAD（decide anmounce defend，即设施选址对周围居民的侧面影响非常有限，有害垃投设施建设主要是技术问题，应该根据专家及行政机构的技术水平和客观标准来决定）型决策过程。但是，这种应对反而加深了当地居民对行政机构的不信任。

当时东京垃圾的最终处理（填埋）场所集中到建在江东区海上的“梦之岛”（填海造地），每天有5000多辆装着垃圾的卡车在江东区奔跑，该区的居民受到苍蝇、老鼠、野狗、垃圾火灾、交通堵塞、恶臭等问题的困扰。1965年“梦之岛”产生了大量苍蝇，最后不得不放火焚烧垃圾填埋场。

1971年，江东区议会通过了“反对运入垃圾决议”，决定对东京都及其他区发表“公开质问信”。第二天，东京都知事美浓部亮吉在都议会上说：“我声明发生了垃圾战，要坚决采取应对措施”。东京都为让各区分担垃圾处理工作，支持江东区提出的在本区内处理垃圾的建议，同时认为建设杉并区工厂是解决垃圾问题的最重要课题。

1972年，成立了讨论处理垃圾问题的都区恳谈会。但是，关于这个都区恳谈会出现了对立观点。

东京都方面主张“都区恳谈会在人员构成、运作、得出结论等方面上都尽量体现了民主性”，但反对建设杉并清扫工厂的一方认为：“都区恳谈会没有法律权限，但东京都知事完全采纳了恳谈会的建议，并做出了决定；在恳谈会38名成员中只有9名居民代表，而这9名也都是各种团体的负责人，不是真正的居民代表；选址时没有考虑公害问题（候选地大气污染程度等），这很荒唐；东京都的宣传很片面，把高井户的居民说成了坏人”。

从结果上看，尽谈会反而加深了东京都与反对同盟之间的隔阂。另外，江东区指责杉并区的地方保护主义，希望东京都严厉应对，同时，还用武力阻止来自杉并区的垃圾搬运。

最后，1974年在法院的调停下达成和解，“东京垃圾战争”大体告一段落。但是，居民与政府机构之间的不信任感最后也没有被消除。

正如从这个事例中所看到的那样，对于NIMBY问题，以前大多这样解决：根据专家和技术人员的专业知识单方面地决定选址并让当地居民接受；强调设施的必要性和安全性；将设施收益反馈给当地，以这种形式提供利益；为避免计划延迟和公共费用增加，居民没有参与的机会。

但是，一味地追求这种“技术合理性”只能导致纠纷。在日本建设没“烦扰设施”也是难以解决的问题，但至少近年来开始重视“程序合理性”：明确选址过程的政治性，从选址阶段开始就有居民参与；通过普通居民或利益相关方参与公开讨论的形式减少纠纷；切实保证程序的公正性，在选址时要考虑当地居民的意见，深思熟虑。的确可以说“欲速则不达”。

作为上述垃圾战的后续，自此之后，东京都一直进行公平负担垃圾处理费用的讨论。

2008年，东京都23区特别区长会决定，对本区内处理不完的垃圾，以每吨1500日元（约100元人民币）的费用支付给承担其垃圾处理的区。这样一来，每年接收约270万吨垃圾（23个区垃圾量的1/6）的江东区一年大概收到2亿日元以上的费用，同时，没有清扫工厂的新宿区每年要支付近1亿日元。

本文来自微信公众号：一览扶桑 （ID：sjcff2016），作者：南川秀树