洪水来袭时，受淹几率更高的乡村地区怎么办？

8月21日，中央气象台发布了新一轮暴雨蓝色预警，内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、江苏、安徽、湖北、湖南、江西、贵州和云南等地部分地区有大到暴雨，局地有雷暴大风等强对流天气。

当前，我国防汛形势依然严峻复杂。特别是当发生洪涝灾害时，乡村地区受淹的几率更高、应急避险避难的任务也更加繁重。

在全球气候变化以及劳动力转移的背景下，我国乡村地区正面临自然灾害多发重发、居民抗灾能力偏弱的不利局面，亟需加快推进应急避难能力建设、保障居民生命安全。

一、乡村应急避难场所建设现状

相对于城市灾害防御能力，乡村应急避难场所建设明显滞后，且现有避险避难场所多以防范洪涝、台风、地震等单一灾害为主。

1. 洪涝灾害应急避难场所

平原洪涝灾害。我国平原总面积115.2万km2，占国土面积的12%，主要分布在受到洪涝灾害严重威胁的七大江河的中下游地区。根据《防洪标准》（GB 50201-2014），同样针对常住人口小于20万人的区域，城市防护区的防洪标准是20～50年一遇，而乡村防护区的防洪标准是10～20年一遇，城乡防洪能力差距显著。

当发生平原洪涝灾害时，乡村地区（如蓄滞洪区）受淹的几率更高、应急避险避难的任务也更加繁重。在平原洪涝灾害发生时，乡村居民避险转移安置最主要的手段是自家上楼、投亲靠友以及集中安置；乡村办公、学校等公共设施建筑是主要的集中安置场所。

蓄滞洪区一般位于地势低洼的乡村地区，历史上多为经常受淹的洪泛区。列入国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》国家蓄滞洪区名录的有98处，总面积3.37万km2，区内总人口约1600万。大部分蓄滞洪区居民在行蓄洪时无就地安全设施庇护，需要临时撤退转移。

即使在蓄滞洪区运用频繁、安全建设落实相对较好的淮河流域，仍有56万人在行蓄洪运用时需要撤退转移，占淮河流域蓄滞洪区总人口的21.2%。

同时，安全台、避水楼也只适用于临时避险，往往还需要实施二次转移安置。蓄滞洪区内的应急避险避难设施、撤退道路不足，通信、预警设施数量少，很可能影响蓄滞洪区的及时启用。2021年海河流域卫河大洪水中，共启用8个国家蓄滞洪区，不少是被动分洪。

除国家蓄滞洪区外，一些地方还根据当地防洪要求，设置了一定数量的地方蓄滞洪区，区内用于应急避险避难的安全设施更加缺乏。

山洪灾害。我国山洪灾害防治区的面积约463万km²，约占我国陆地面积48%，涉及总人口近6亿人，受到山洪直接威胁人口超过7000万人，其中相当大比例分布在乡村地区。

2010年以来， 我国持续开展山洪灾害监测预报预警、群测群防体系建设，大幅度减少了山洪灾害人员伤亡。虽然山洪灾害群测群防体系明确了临时避险点、转移路线、转移责任人等内容，但临时避险点多为高处的空地或乡村办公、学校等公共设施，可能因为容量不足、配套设施不完善等问题，导致受威胁人员无法得到妥善保护。

2. 台风灾害应急避难场所

我国是受台风袭击最多的国家之一，平均每年有7个台风登陆。沿海受台风直接威胁面积约48万km2，直接影响2.35亿人。2000年以来，平均每年有172人因台风灾害死亡或失踪。但当前乡村地区的防台风应急避险场所，多为乡村办公、学校等公共设施和建筑。历史上曾经发生过因避险建筑防风能力不足、造成避险人员伤亡的事故。

3. 地震灾害应急避难场所

2003年，我国第一个地震应急避难场所在北京市朝阳区元大都城垣遗址公园建成，成为地震应急避难场所建设的示范工程。2004年，国务院下发《关于加强防震减灾工作的通知》，明确要求“要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险场所，配置必要的避险救生设施”；同年中国地震局印发《关于推进地震应急避难场所建设的意见》，开始在全国范围内全面推动地震应急避难场所的建设。但现有应急避难场所绝大多数是分布在各级城市，乡村所占比例很小。

我国西部地区乡村民居抗震设防弱、东部地区基本不设防的情况普遍存在。乡村地区一旦发生破坏性地震，很容易造成乡村房屋破坏并导致人员伤亡，其原因是大多数乡村房屋建筑都未经专业抗震设计和抗震施工，抗震能力差。另外，乡村地区可供震后紧急避难的公共设施建筑数量少，且抗震设防标准普遍较低、设施配备不健全，震后往往难以有效发挥应急避难作用。

4. 其他灾害事故应急避难场所

近年来，我国加强了地质灾害监测预警系统建设，在乡村地区加强了地质灾害群测群防体系建设。相关部门建立完善了地质灾害隐患点巡查、避险疏散、抢险救灾、避让搬迁等防范措施，向危险区域内的居民发放了避险明白卡，明确了避险点、转移路线等，但没有规划建设相应的应急避难场所。

此外，在乡村地区，针对森林草原火灾等自然灾害以及事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急避难场所则更为少见。

二、乡村地区自救互救能力偏弱

在全球气候变化以及劳动力转移的背景下，我国乡村地区正面临自然灾害多发重发、居民抗灾能力偏弱的不利局面，加强应急避难能力建设、保障居民生命安全，十分必要、十分紧迫。

2021年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告第一工作组报告指出，当前观测到的热浪、强降水、干旱和热带气旋等极端事件，均已增强。未来20年内，全球升温幅度可能突破1.5℃。地球的水循环将进一步加剧，由此将带来更强的降雨和洪水，同时许多地区将面临更严重的干旱。

在此背景下，乡村地区可能面临更加严重的洪涝、台风风暴潮、滑坡泥石流、崩塌、森林草原火灾等自然灾害以及尾矿坝溃坝等安全生产事故威胁。如2022年8月18日，一向干旱少雨的青海西宁大通县发生山洪灾害，导致26人遇难、5人失踪。

与此同时，乡村地区面临自救互救能力偏弱的不利局面。

伴随工业化、城镇化快速发展，越来越多的乡村劳动力离土离乡，到城市务工经商，留守在乡村的以老人、妇女、儿童居多。这些留守人员，在遭受突发灾害事故时，自救互救能力普遍偏低，需要得到更多的照顾和关爱，如避险避难转移路途不能过远、转移时间不能过长、安置场所需要配置生活医疗物资设施，甚至转移安置时需要他人协助等。

近年来的应急管理实践表明，建好管好应急避难场所是应对灾害、保障生命安全的最有效措施之一。乡村地区经济相对欠发达，居民居住分散，自救互救能力弱，灾害发生时往往还伴随交通、通讯、供水、供电中断等不利情况，对应急避难场所规划建设提出更高的要求。目前，乡村地区应急避难场所建设管理水平与应急避险避难需求之间，还存在很大差距。

三、统一规划工作在多数乡村尚未开展

我国现有应急避难场所城乡发展不均衡，乡村应急避难场所发展存在制约。

1. 重视程度不高

虽然乡村对应急避难场所需求巨大，但长期以来重视程度不高，主要原因包括：一是多数居民世代在本地居住，熟悉环境，对常发自然灾害积累了一定的应急避险经验；二是乡村地区相对人口密度低，居住分散，居民可以自发采取一些简易避险避难措施；三是乡村地区家族式居住比较普遍，遭受自然灾害后，投亲靠友往往是第一选择和习惯做法；四是乡村家庭自给自足能力相对较强，受灾时短时间内可自行解决吃住问题；五是乡村经济近年来发展较快，部分家庭建有两层甚至多层的砖混结构、钢筋混凝土结构楼房，抗灾能力得到提升，可以就地避险或上楼避险。

2. 缺乏资金支持

与城市基础设施建设投入相比，乡村基础设施和公共服务普遍具有公益性强、经济回报率低等特点，投入差距很大。乡村地区应急避难场所建设管理，主要依靠基层政府投入，在经济欠发达地区推行困难重重。

3. 缺乏统一规划

长期以来，各地应急避难场所规划建设由各行业部门主导，如地震部门规划地震避难场所，自然资源部门规划地质灾害避险点，水利部门规划山洪灾害避险点、蓄滞洪区安全设施，民政部门规划受灾人员集中安置点等等，应急避难场所缺乏统一的规划体系。

近年来，城市应急避难场所规划建设逐步由地方政府主导，城市应急避难场所的规划、布局体系有较好的理论研究和技术指导，取得较好进展。但针对乡村地区应急避难场所的理论研究和技术指导依然十分匮乏，乡村地区应急避难场所统一规划工作在多数地区尚未开展。

4. 缺乏标准规范指导

我国已经颁布实施了《防灾避难场所设计规范》（GB 51143-2021）《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734-2008）《城镇应急避难场所通用技术要求》（GB/T 35624-2017）《地震应急避难场所运行管理指南》（GB/T 33744-2017）《重大毒气泄漏事故公众避难室通用技术要求》（GB/T 35621-2017）《应急期受灾人员集中安置点基本要求》（MZ-T 040-2013）《自然灾害避灾点管理规范》（MZ-T 052-2014）等应急避难场所领域的标准规范，从规划设计、场址及配套设施、运行管理等方面都有规范性指导。

然而，这些标准规范，大多是针对城市应急避难场所，标准高、规模大、投资多，不适应乡村地区应急避难场所面临的灾害多样、居住分散、设施财力薄弱等特殊需求。

 5. 基础设施及人才不足

现阶段，城市应急避难场所多结合城市广场、绿地、公园、学校、体育场馆、人防工程、养老院等公共设施进行综合利用，一些地方已将酒店宾馆指定为应急避难场所。而受城乡发展定位影响及经济发展水平限制，乡村地区公共设施普遍较少，酒店宾馆也较少。

近年来，乡村地区的学校数量也在大幅减少，国家统计局的数据显示，2001年至2012年，我国城乡普通小学数量由近49万所下降到22.8万所，其中农村小学数量的下降幅度达到了近63％。随着乡村劳动力的大量转移，更多的少年儿童到城镇接受教育，乡村学校规模还在进一步萎缩。同时，乡村地区应急管理、避难场所建设管理等方面的人才十分缺乏。

四、严把选址安全和建筑设施防灾抗灾能力关

加快推进乡村应急避难场所建设，应立足乡村特点科学开展，以最大程度保障辖区内居民在遭遇灾害事故时生命安全为目标，严把选址安全和建筑设施防灾抗灾能力关，建好管好乡村应急避难场所。

一是坚持科学设计。应依据各相关专项灾害调查评价成果、防治规划、应急预案以及当地国土空间规划、应急避难场所专项规划等，确定应急避难场所主要针对的灾害事故种类、灾害事故威胁区内居民数量，合理选择避险方式、场所位置、功能分区和转移路线，设置保障设施、设备和物资。

二是坚持综合优先。新建、改造乡村应急避难场所应优先选择综合性应急避难场所，统筹相关灾害、事故避险避难功能，兼顾防疫防空等其他相关领域资源和功能结合进行融合建设。例如，应选择综合利用乡村学校、办公楼、敬老院、综合性文化服务中心、康养基地等公共设施及建筑，平时发挥日常功能，应急时用于避险避难，疫情发生时用于简单救治和防疫隔离，战时发挥其点多、面广、分散、规模小等特点，为居民疏散提供备用场所。

三是坚持厉行节约。从本地实际情况出发，科学合理制定应急避难场所建设、管理方案，一方面确保安全高效避险避难，另一方面厉行节约，确保建设管理费用合理、可行。

四是坚持适度超前。按照城乡统筹发展、乡村振兴、美丽乡村建设等要求，新建、改造乡村应急避难场所时，在条件允许情况下，宜优先选择室内型应急避难场所，适度提高建设标准，提升居民避险避难时的安全感、舒适感。

此外，建议尽快组织开展乡村应急避难场所专项调研，编制《乡村应急避难场所设计规范》等标准规范，加强对乡村应急避难场所建设的技术指导，加强基层应急避难场所建设管理人才培养，全面推进乡村应急避难场所建设。

本文来自微信公众号：瞭望智库（ID：zhczyj），作者：杨昆（中国水科院减灾中心副主任），编辑：李亚飞