法院审级职能改革搁浅：纠纷治理下沉要疏堵并举

本文来自微信公众号：经济观察网 （ID：eeojjgcw），作者：韩鑫海，题图来源：视觉中国

日前，最高人民法院（简称最高法）发布《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（简称《通知》），明确试行了两年的四级法院审级职能定位改革工作（简称审级及职能改革）将于2023年9月27日正式结束。这标志着我国再审案件和四类“民告官”行政案件的级别管辖将“恢复原状”。

根据最高法两年前颁布的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（简称《实施办法》），审级及职能改革的主要内容包括三方面：一是，四类“民告官”行政案件的第一审由中级法院下沉至基层法院审理；二是，原应由最高法审理的绝大部分再审案件降级至省高级法院审理；三是，完善上级法院提级审理案件的机制和法律统一适用制度。

审级及职能改革的主要目的是进一步明晰四级法院的不同职能定位，推进“诉源治理”，即将案件审判下沉到基层，让矛盾纠纷在基层司法中化解。

初衷是美好的，但《实施办法》自出台后就一直伴有争议。矛头主要指向前两项改革举措——四类“民告官”案件和再审案件的降级审理。

反对意见指出，立案难和审判公正性问题是“民告官”类案件的常年痛点，而将该四类行政案件下沉至基层法院审理将可能恶化司法现状；同时，原应由最高法审理的绝大部分再审案件降级至省高级法院审理，实质上是让高级法院实行自我审判监督（高级法院再审审查自身作出的裁判文书），当事人仅从形式观感上就容易产生对审判公正性的疑虑。

前述意见并非没有道理。最高法研究室负责人在此次《通知》答记者问中就指出：“评估情况也反映出，有些试点举措效果仍有待进一步检验。部分案件‘上诉率高’‘申诉率高’的现象未得到实质性改善”。

此外，《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于审议结果的报告》也指出：“有的部门、地方和单位提出，这一规定（修正草案第十条）大大提高了当事人向最高人民法院申请再审的门槛，限制了当事人的诉讼权利，建议删除。

最高人民法院提出，根据四级法院审级职能定位改革试点的情况，目前修改这一制度的条件还不成熟，建议此次不作修改。宪法和法律委员会经研究，建议采纳上述意见，删除该条规定。”

在笔者看来，此次改革试点未达预期的根本原因在于没有做到“疏堵并举”：简单地切断当事人向上一级法院寻求救济的通道，并不能真正地将矛盾纠纷下沉到基层化解。比如，基层法院普遍存在“案多人少”的矛盾，而将大量案件纠纷下沉到基层法院，就还应出台配套举措，优化审判资源配置，提升基层法官的审判能力及司法公正性。

再比如，绝大部分的案件在省级高院以下审结，在最高法提审案件制度及与下级法院沟通衔接机制未完善之前，反而不利于全国法院裁判尺度的统一。

简言之，让案件纠纷在源头解决，避免“案结事不了”“一案结多案生”现象的发生，最根本的是提升法院的审判质效和司法公信力，让当事人服判息诉。因此，除改革审级管辖制度外，现行司法制度中还有诸多领域有配套调整的空间和必要，应做到“内外兼修”，而不能一蹴而就。

值得肯定的是，最高法并未回避此次改革中出现的问题。在答记者问时，最高法研究室负责人也坦率地承认：“诉源治理推进力度不够、一审二审质效未能充分彰显，不宜单靠调整案件一审、再审管辖机制来解决”。

事实上，此次最高法通知结束改革试点并不出人意料，因为第十四届全国人大常委会早已分别于2023年8月21日和9月1日审议通过了《全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告》和《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（未采纳修正草案第十条）。

笔者认为，最高法结束法院审级及职能改革试点工作，体现出我国立法机关和司法机关敢于直面改革中的问题，并尊重客观实际和民众意见，立法工作未急于求成。同时，此次“先试点、后立法”的方式也具有十分积极的示范作用，为保证我国今后立法工作的科学严谨性提供了宝贵的实践经验。

本文来自微信公众号：经济观察网 （ID：eeojjgcw），作者：韩鑫海（北京市金杜律师事务所律师）