打破行政隶属的分税制，如何改变中国经济格局

一、 增强中央财力

今天回过头来看，1994年实施的分税制改革是眼光长远的，其机制设计也很科学。一方面是不计较一时之得失，中央财政对地方做了一些让步，全力确保取得改革共识。另一方面立足于中长期财政收益，一些原则性的问题从来没有做出调整，直到分税制实施七年后，中央财政才实现了大幅度的盈余。最后，同期推行的其他财税改革，也直接或者间接保障了“两个比重”——中央财政收入占全国财政收入的比重、全国财政收入占GDP的比重——的提高。

与财政承包制相比，分税制在财政体制方面有三个巨大的转变。

首先是将优势税种都划入中央财政收入，例如关税、消费税、75%的增值税等，而将当时一些不太重要的税种，例如营业税和（地方企业）所得税留给了地方财政。

其次是将财政缺口倒置。改革前是中央财政出现缺口，需要地方财政上解收入，而分税制实施后，几乎所有地方财政都出现了缺口，需要中央通过转移支付进行弥补，央地间的财政地位出现了逆转。

最后是规则统一，没有讨价还价的余地。在改革前的财政承包制期间，各地的包干规则不同，地方上就会想办法争取更优厚的分成规则，而分税制的规则对所有省份都是一样的。这个原则也一直坚持到今天，无论实施什么样的地区性发展战略，中央和地方的分税制都不再调整。

说了这么多，分税制到底做了什么呢？分税制改革的主要内容是三方面。首先是重新划分财政收支。相对来说，财政支出的变动并不明显，主要调整的是财政收入划分。如表3—1所示，中央固定收入包括三类，即消费税、进出口税、央企税收（不含增值税）；地方固定收入中除了营业税和所得税之外，还包括土地相关的税收，特别是将土地出让金留给了地方财政；共享收入中的主体是增值税，中央分享75%。

 

其次是建立垂直隶属于中央的税收征管机构，以确保中央收入不受地方干扰。1993年之前，中国只有地方税务局，且完全隶属于地方政府。自1994年开始，原有税务局被拆分为国家税务局和地方税务局。国税局是垂直管理体制，不仅负责征收中央固定收入，还负责征收全部的共享税，例如属于共享税的增值税的全部收入。

最后是重构了中国的税收制度。用增值税替代原有的产品税，将之建设成为中国第一大税种，在此基础上加征了消费税，弥补了增值税和产品税的税率差。统一了内资企业所得税，将公有和私有企业的所得税统一为33%。精简税制结构，税种数目由37个减少为23个。

这三个部分是彼此关联的，税制改革提高了税种的集中度，增值税成为第一大税种，跟中央财政收入相关的税基也扩大了。紧接着这些税种的管理权限全部纳入国税管理的范围，在操作层面保证了征管的独立性。最后将征收后的收入按照有利于中央财政的规则进行分成。分税制改革在提高“两个比重”方面的效果是立竿见影的。其中中央财政收入占全国财政收入的比重，由1993年的22%提高到1994年的56%，全国财政收入占GDP的比重也由最低的10%逐步提高至20%（见图3—5）。

 

当然，如此巨大的逆转，一定要有地方政府和地方财政的支持。1992年，全国九个省市先推行了分税制的试点。1993年上半年正式启动分税制方案的设计，当年7月份的第一个方案是非常激进的，计划将主要税种全部划入中央财政，例如整个增值税全部作为中央固定收入，而将剩余几个税种（所得税、营业税等）的大部分也划入中央。这个方案遭到地方的一致反对，于是在8月份推出了后来的方案。即使修改了方案，要想得到地方的全力支持还是相对困难的。时任国务院副总理朱镕基带着相关部委去地方“做工作”，朱总理一共走访了17个省市，其他省市则由财政部长去沟通。

最后实施的分税制方案充分照顾了地方利益，主要体现在两方面。一是对地方损失的收入，中央财政以税收返还的形式补贴地方，并且还给税收返还设定了一个增速，即全国的“两税”（增值税和消费税）每增长1%，相应的地方税收返还增长0.3%。另一方面，草案中的税收返还基数设定在1992年，并以此确定分税制后地方获得的税收返还。而地方财政要求把基数设定在1993年，并在最后一个季度人为地将基数抬高了600多亿元，中央财政基于长期和全局利益考虑，将这部分基数“照单全收”。

二、 扁平型财政 ：财政收入与企业发展脱钩

在财政包干制时期，中央财政必须在省财政的池子里分成，而省财政又依赖于地方财政。但是在分税制阶段，中央财政是“一竿子插到底”，直接在微观上与企业绑定在一起。如图3 — 6所示，任何一个企业在交税的时候，其每一个税种的收入去向就已经明确了。如果这个企业缴纳了消费税（如烟草生产企业），这个税种的所有收入直接划入中央国库；如果是增值税，其中的75%划入中央国库。

分税制虽然名义上是划分中央和省的收入，但实际上已经完全绕开了地方财政，将中央财政、省财政和地方财政放置在同一个层级，每一级财政都直接面向微观层面的企业，这一规则适用于任何的企业属地、所有制、大小等。这样，分税制构建了扁平型财政体制，取代了财政包干制下的垂直型财政。

 

之所以能够做到扁平化，是因为中央分享的不再是地方收入，而是具体的税种。当时23个税种的收入归属是非常清晰的，要么完全是中央的，要么完全是地方的。如果是共享税，中央和地方共享的比例也是清晰的，并且是按税种设置了具体的分享比例。由于中央财政与具体税种直接挂钩，而税种又落实在具体的企业身上，因此中央财政也就与微观层面的企业直接挂钩。企业和多层级的财政，构成了一个“多对多”的关联。

分税制与财政包干制相比，彻底改变了地方政府的财政激励。在财政包干制时期，地方企业的利税首先要归集到地方财政，地方财政收入规模就跟地方企业规模直接相关，于是政府就想方设法保护本地企业发展。分税制实施之后，企业最主要的税种是增值税和企业所得税。

在 2000 年之前，企业所得税的收入规模非常有限，留给地方财政的增值税收入仅有 25%。如果考虑到省以下财政的进一步分成，留给基层财政的增值税会更少。在这样的背景下，地方政府发展制造业的财政积极性，比包干制时期出现了明显的下降。地方政府开始从各方面逐步减少干预，突出自身的监管角色，市场分割也减少了。

借助财政激励建设国内统一市场，其实在推行分税制的文件中就有充分的体现，例如在论述推行分税制的必要性时所指出的，“现行财政包干体制……其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化”。

不过，1994年分税制改革还留了一个“尾巴”。将所得税留给地方财政，维持了之前的行政隶属关系的划分，这个税种受制于地方的企业发展。2000年之后，这个税种的规模越来越大，地方政府也越来越重视所得税。

于是，与20世纪80年代一样，各地区开始争夺所得税税基，比如争取企业总部的入驻，因为企业所得税是汇总到总部纳税，或是要求外地的集团企业在本地设立经济实体，将所得税留在本地。于是在2002年，中央财政将所得税也由地方税划入共享税，当年中央财政分享50%，自2003年开始中央分享60%，这样就进一步削弱了地方企业发展与地方财政收入的关联。这一点在有关所得税分享改革的文件中也有体现：“现行按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现……客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成。”

按照效率原则，流动性税基应该全部划入中央财政。近年来的多次财税体制调整，虽然相对于1993年之前有明显改善，但也未达到完美状态。例如，2016年之前服务业征收的营业税是地方收入，2016年营业税改增值税（即“营改增”）之后，将增值税的地方分享比例由25%提高到50%。本意是为了平衡地方的“税收”，但反而激励了地方去争夺制造业税基，某种程度上也埋下了市场分割的隐患。

财政体制改革既需要地方有发展经济的积极性，又不希望地方政府过度干预企业，必须在两者之间进行权衡。这两者天然就是矛盾的，财政体制调整就是在维持两者之间的平衡。

 

三、 财政统一 ：集中力量办大事

在1994—2000年间，中央财政名义上集中了全国一半的财政收入，但实际可支配的财力非常有限，大量的中央财力要兑现给地方财政的税收返还。以1995年为例，当年中央财政本级收入为3 256.6亿元，其中的1 867亿元要用于给地方的税收返还，税收返还占当年中央财政本级收入的57%。不过，整个分税制的机制设计是为了长期收益，中央财政拿到的是财政增量的大部分。到了2000年前后，中央财政状况才在本质上得到缓解，当年中央财政用于税收返还的部分仅占32%，可自主支配的财力占68%。

财政集中之后，中央财政做的第一件事就是地区间的财力均等化。在2001年到2015年这十几年里，经过中央财政转移支付的调节后，省份间人均财力的基尼系数从0.33下降到了0.25。

当前，人均财政支出最高的是两种类型的省份：要么是经济特别发达，如上海和北京；要么是特别欠发达，中央财政给予较多，同时，它们地理条件差，公共服务的提供成本更高，又因为人口密度低而缺乏规模经济效应，如青海、西藏。

中央财政做的第二项工作是缩小城乡差距。自2000年开始，试点农业税费改革，将一些面向农民征收的费用并入新改革的农业税中，尝试以规范的税收替代不规范的收费。2006年在此基础之上，全面取消农业税，在中国延续了2 000多年的农业税宣告终结。

农业税取消之后，基层政府运转和教育等公共服务的提供完全依赖于中央财政的转移支付。例如在农村税费改革期间，中央财政就专门设置了农村税费改革转移支付补助和取消农业特产税降低农业税税率转移支付补助，到2006年取消农业税后，中央财政也相应设置了缓解县乡财政困难转移支付补助。

为了扶持农业农村发展，财政部门不仅不向农业收税，还提供了大量补贴。补贴包括粮食补贴、农机购置补贴、种粮大户补贴等。此外，还对农村的水利建设和交通建设提供了大量的补贴。这些均等化的财政措施，体现出全局和多维的考虑，是中国特色社会主义的体现，与共同富裕的远景目标是一致的。

中央财政做的第三项工作是加大民生支出。自2003年提出公共财政的概念以来，中国财政开始逐步由建设型财政转向民生财政。此前，民生领域一直是地方财政不愿意投入的方向。首先是周期长、见效慢，并且更多是消耗性支出，要转化成经济增长需要很长时间，而地方官员的任期往往只有几年。其次是“跨区域的外部性”太大，劳动力的跨地区流动，会使得欠发达地区更不愿意在“人”身上投入。民生领域大多属于中央地方共同事权，仅依赖地方财政会出现严重的投入不足，需要中央财政进行协调和补偿。

为此，中央财政必须更注重长期、全局和多维的发展。最典型的是针对义务教育的免费政策，即“两免一补”（免学杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费）。这项政策自2001 年开始试点，到 2008 年已全面实现了免费的九年义务教育。此后，义务教育阶段的经费全部由财政承担，其中，中央财政承担了西部地区80%的经费、中部地区60%的经费。社会保障同样如此，每年中央财政都投入巨额的资金。以2015 年为例，该年用于社会保障和就业的财政支出高达1.9 万亿元，其中 6 596 亿元是对社会保险基金的补助，特别是对部分地区养老基金的补助。

 

四、 财政纵向失衡 ：从分税到分钱

在收入划分维度，分税制无疑是非常成功的。但是分税制并没有对财政支出进行调整，导致“事权在地方、财权在中央”，财政的收支出现了纵向失衡。为了缓解本级财政的压力，地方财政要么向上积极争取补助，要么“自力更生”，寻找其他的收入来源。分税制将土地相关的收入，包括土地出让金、房地产的营业税等，都留给了地方财政。地方政府于是从20世纪80年代的“经营企业”转向2000年之后的“经营城市”，将土地财政打造成了“第二财政”。结果是，地方政府在决定城市建设用地供应用途时，更倾向于增加工业用地和商服用地，以便招商引资，限制住宅用地的供给，来获得土地出让收入。

分税制在 1994 年之后的数次调整，将一个分税的制度变成了一个分钱的制度。在 1994 年的框架内，中央财政和地方财政都有各自的主体税种，随后的数次改革带来了两方面变化。

一是取消了部分属于地方财政的税种，例如筵席税、屠宰税，更重要的是农业税和农业特产税。虽然这些税种的取消有更深远的意义，但留给地方财政的税种就少了。

二是将主要的几个地方税种调整为共享税，其中包括所得税分享和“营改增”。所得税分享发生于2002 年，是将地方企业所得税和个人所得税一并调入共享税。“营改增”发生于2016 年，将完全属于地方税的营业税改为共享的增值税，虽然将增值税75∶25的分成比例改为五五分成，维持了地方财政收益，却彻底改变了税种管理权限。时至今日，中国前四大税种中，没有一个是地方税种。

目前，政府全部的税收收入中，有 70% 是共享税收入，因而可以认为中央和地方财政（省、市、县）都是在这 70% 的税收中分成。在“分钱”制度下，每一级财政的税收来源高度雷同，极大削弱了分级财政体制的作用。各级财政也缺乏相应的税收管理权，无法因地制宜采取适宜的税收发展政策。

财政收入集中于中央，支出下沉在地方，造成每年有大量的资金在央地间反复流动。税收和中央转移支付对地方财政来说，虽然都是财政资金，但还是有两个本质的区别。

一是时间滞后问题。地方税收在当期就能够体现为地方财政收入，能够应付当期的财政支出。但是中央财政转移支付需要逐级拨付到基层，中间需要几个月的时滞，大量财政资金累积到年末。一个地方从上级财政获得的转移支付越多，积压到年底的资金就越多，越是在年底突击花钱。

二是“公共池”问题。地方财政的税收收入是有成本的，既包括征税成本，也包括税收给地方经济造成的效率损失，因此地方政府在花钱时会更加重视效率。从中央财政获得的转移支付，几乎都是来自其他地区的税收分成，既无需承担征税成本，也不带来本地经济的损失，这些资金的使用就不注重效率了。有研究发现，从中央获得的财政转移支付，更可能被地方财政用于援助无效率的“僵尸企业”。

也有不少新闻报道披露，存在大量的资金被用于地方政府形象工程的现象。

为了激励地方政府将资金用于特定领域，中央财政更多采用了专项转移支付的方式，但也仍然难免低效率。中国现有的三大类转移支付中，税收返还是1994年分税制和2002年所得税分享改革中确定的地方利益，一般性转移支付是按因素法计算的各地财力补助，地方政府可以自由支配从中央拿到的这两项补助。而专项转移支付一般都指定了使用领域，按照规定不能挪作他用，不仅如此，专项转移支付还要求地方进行比例配套。但是专项转移支付也存在严重的低效率现象。

一是项目种类繁多、交叉重叠，不同部委往往针对同一个领域设置了类似的专项项目；二是项目分配规则不透明，人为因素也影响了资金的分配；三是跟地方需求相悖，专项转移支付要求地方配套，往往只有相对发达的地区才有财力配套，真正需要中央补助的欠发达地区却无力配套。

近年来，提高一般性转移支付比例的呼声越来越高。从图3—7也可以看出，自2011年开始，一般性转移支付超过了专项转移支付，但实际只是调整了各自的统计口径，还是有大量的转移支付是指定用途的。专项转移支付在现阶段有一定的合理性，特别是在约束地方行为和协调央地关系方面。

 

财政纵向失衡也从中央传导到省以下，导致基层财政压力剧增。在省以下，省和市财政同样也会集中财权，把一些优势税种或者优势企业划入本级财政，而将一些小税种留给县区财政，因此，越是基层的财政，其财权越小。在财权逐级减少的同时，事权是逐级增加的，几乎所有属地管理的事权，最后都压给了县区（以下）政府，如教育、社保等。

财政的收支缺口在不同层级是不同的，中央财政有盈余，省和市财政虽然有缺口，但是相对较小，基层财政的财力缺口是最大的。在 2020 年新冠疫情期间，中国的基层财政压力剧增，甚至到了影响基层政府运转的地步。中央财政于是创新性地推出了财政资金直达机制，将当年新增的部分资金直接下达到县区财政。2021 年这种直达机制常态化，此后均有一部分中央财政资金可以直达基层，缓解基层压力。

作者: 陆铭 / 杨汝岱 / 徐现祥 / 范子英 / 罗知 / 陈钊 / 钟宁桦 / 奚锡灿 / 陈斌开 / 李辉文

出版社: 上海人民出版社

出品方: 世纪文景

副标题: 面向长期、全局、多维的中国发展

出版年: 2023-5-31

 

本文摘编自《大国经济学：面向长期、全局、多维的中国发展》，作者：陆铭、杨汝岱等