专家详解新一轮财税体制改革

新一轮财税体制改革即将开启。

12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。会议在充分肯定“我国经济回升向好”态势的同时，也指出下阶段需要克服“有效需求不足、社会预期偏弱、外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”等内外部系列挑战。

会议提出，对于下一阶段要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。要保证财政支出强度，加快支出进度。要实施新的减税降费政策，强化对中小微企业个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度，适度超前开展基础设施投资。

会议还强调，要坚决遏制新增地方政府隐性债务，要谋划新一轮财政体制改革。

财政是国家治理的基础和重要支柱，此前中央已提出要在2020年基本建立现代财政制度。但近几年，受内外部环境影响，财政收支矛盾加剧。

为何开启新一轮的财税体制改革？改革有何重点？

一、收支压力下的顺势而为

自1994年财税改革确立分税制财政管理体制后，我国财税制度先后于2000年、2003年、2014年多次推行财税体制改革，不断建设完善现代财政制度。

2022年4月11日，人民日报发文表示，现代财政制度框架基本确立，现代税制体系初步建立，为经济持续健康发展提供坚实保障。

在历经多轮改革后，为何又开启新一轮财税体制改革？

“这是压力下的顺势而为。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才告诉时代财经，当前经济增速换挡，财政收入亦告别高增速，而国有土地使用权出让收入减少的数万亿缺口，暂难弥补。这使得当前“土地财政”难以为继，财税体系改革自然而出。

经济学家、新质未来研究院院长张奥平同样认为，本轮改革的直接原因是，地方土地财政收入的调整和锐减。此外，地方财权与事权不平衡下，经济下行压力较大也是当前改革原因之一。

受房地产下行影响，土地财政收入持续下降。2022年，我国国有土地使用权出让收入约6.7万亿元，同比下降23.3%。而仅一年前的2021年，该项收入还曾创纪录地达到了8.7万亿元，彼时，土地收入占到地方总收入的42.5%。

根据财政部最新数据，2023年前10月，国有土地使用权出让收入为3.5万亿元，在去年同期下降25.9%的基础上，再度下降20.5%。

压力不仅来自于“第二财政”，受全球经济大环境和国内减税降费等优惠政策影响，作为财政重要支柱的税收收入也出现了走弱的趋势。2023年前10月，财政部公布的13项主要税收收入项目中，仅4项为增长，其余9项均出现不同程度的下滑。其中，国内消费税同比下降4.8%、企业所得税下降6.3%、个人所得税下降0.5%。

财政收入减少的同时，支出端压力却有增无减。财政部数据显示，2023年前10月，财政部10个主要支出科目中，除交通运输支出下降1.2%外，其余9个支出科目均呈增加态势。其中，社会保障和就业支出3.3万亿元，同比增长8.7%；教育支出3.2万亿元，同比增长5%；债务付息支出0.97万亿元，同比增长4.1%。

此外，之后还将迎来地方债务偿还高峰期。财政部数据显示，2022年，地方政府债务余额约35万亿元，地方债付息支出更是首次超过1万亿元。根据上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组此前的预算，从2021年至2026年，如果考虑城投债，每年存量债务到期额均在4.4万亿元以上。其中，2023年和2024年均为5.6万亿元。

二、专家称财税改革的首要任务是节流

收支如此紧平衡下，改革如何在化解旧有矛盾的同时，托举经济发展？

张奥平认为，谋划新一轮财税体制改革，首要任务是防风险、守底线。实际上，过去几年地方政府债务的风险问题在不断凸显，今年11月，证监会明确提到，强化城投债券风险监测预警，并首次提出要把公开市场债券和非标债务“防爆雷”作为重中之重，全力维护债券市场平稳运行。

今年的中央金融工作会议上，也曾明确提出了要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

对于如何托举经济？张奥平认为，预测2024年中央财政赤字率将达到3.5%左右，通过财政资金支持创新产业，带动经济发展。其表示，未来可将资金直接投入到新质产业当中，推进科技产业和金融整体的良性循环，从而推动我国的科技创新，促进经济发展，实现财政与经济更加良性的互动。

此外，张奥平还强调，传统财政资金通过投资基建拉动地价上涨后，卖地创收的方式已经不符合目前我国经济高质量发展的时代要求。但这并不意味着我国基建已经处于饱和状态，近年频发的洪涝灾害从侧面反映了我国当前水利工程仍有进一步完善的可能。此外，未来房地产行业的“三大工程”也将是财政资金使用的重点配合方向。

徐洪才则认为，财税改革的首要任务是节流。徐洪才解释道，随着经济增速的放缓，部分地方此前财政供养激增，部门臃肿、效率低下等问题开始暴露。当前财政收支压力大，企业与消费者信心仍处恢复阶段，政府可主动作为，拿出“壮士断臂之决心”，精简机构，削减不必要的开支，“这是最立竿见影的办法。”

实际上，尽管全国财政供养人员工资福利支出无详细数据，但其对财政的压力，通过《半月谈》在今年10月发布的文章中窥得一二。《半月谈》发布的《1个正式工背后1.8个临时工，一个欠发达县的临聘人员之困》文章称，乌蒙山区，A县临聘人员为28806人，在职人员15580人。其中，仅临聘人员今年“保工资”预算总支出达到4.6亿元，超过该县去年全年税收收入。而2022年，A县一般公共预算收入仅7.02亿元。

除了精简机构外，徐洪才还补充道，理顺地方财权与事权也将成为本轮改革重点。当前地方提供公共服务品的责任和职能较重，但是财权财政收入又比较少，他认为，未来，中央可以上收部分事权和支出责任，减轻地方政府支出的责任和负担。

不过，徐洪才也提醒道，尽管社会此前多有呼吁理顺地方的财权与事权，但该问题牵一发而动全身，不仅涉及到中央与地方的关系，还涉及到政府与市场的关系，“许多具体问题仅靠经济学的框架难以解决平衡，要做有持久准备。”

本文来自微信公众号：时代财经APP （ID：tf-app），作者：李益文，编辑：王丽丽