中国需要什么样的产业政策？

虽然2016年11月9日北京大学朗润园万众楼里发生的那场辩论已经过去整整7年，但是余音至今绕梁不息。

参与辩论的双方是中国颇具影响力的两位经济学家——林毅夫和张维迎。辩论的核心问题是中国到底需不需要产业政策。林毅夫的观点大致可以归纳为“既要有市场，又要有政府”；而张维迎则是明确反对产业政策的，认为“产业政策之所以失败，一是人类认知能力的限制，二是因为激励机制的扭曲”。

张维迎不是第一个站出来公开质疑产业政策的中国经济学家，我们同样不能指望一场辩论就可以解决产业政策的争端。事实上，朗润园激辩之后，不仅林张二人继续撰文阐释各自的观点，一大批有影响力的经济学家参加了进来，推动讨论不断深入，逐渐形成了三大核心议题：

一是中国究竟需不需要一个产业政策作为长期经济发展的支持？

二是什么情况下需要产业政策和需要什么样的产业政策？

三是产业政策的制定应该遵循什么样的程序，才不至于成为行政部门扩权的手段？

一、林张之争

最早质疑产业政策的是日本学者。1973年第一次石油危机之后，日本经济陷入了长达4年的衰退，一些日本经济学家就开始对日本上世纪五六十年代采取的产业政策（后来被称为“选择性产业政策”“硬性产业政策”“纵向产业政策”）产生了怀疑。进入90年代，日本经济再次陷入停滞，暴露出来的许多问题促使更多日本学者客观看待他们的产业政策（当时日本的产业政策已经转向“功能性产业政策”，又叫做“软性产业政策”、“横向产业政策”）。

日本的产业政策曾被认为是推动产业结构升级和经济持续高速增长的主要动力，一度被中国政策制定者视为模范，日本学者对产业政策的反思自然也带动了中国学者。1995年，时任国家计委产业规划司副司长的刘鹤就撰文提出，应当用功能性的产业政策逐步替代选择性产业政策（他当时称之为差别化产业政策）。

他当时提出的设想是：“逐步淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩，以增强产业的竞争力，反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则来支持产业的健康发展，通过提供信息、建立市场秩序等方式，增强市场竞争功能的内容，将成为新的产业政策的主要特征。”2003年“宏观调控要以行政调控为主”成为中国政府宏观调控的正式指导方针，政府对企业微观经济活动的行政干预明显加强以后，国内学术界还掀起了一波以日韩产业政策为戒，反思国内产业政策的热潮。

2016年，讨论终于演变成大辩论，而触发点则是2015年年底召开的中央经济工作会议，“产业政策要准”被列为推进深化经济改革的五大政策支柱之一，传递出中国最高决策层对多年来产业政策不准、不灵、不妙现象的不满。

学术界对产业政策不满的盒子被打开。以张维迎为代表的一批经济学家对“选择性产业政策”公开提出了尖锐的批评，而一向主张“经济发展有产业政策才能成功”的林毅夫自然就成了“对方辩手”。2016年8、9月间，苏州吉姆西等5家新能源车企巨额骗补案件陆续曝光，“选择性产业政策”的弊端被进一步放大，大辩论随即被推向高潮。

从“亚布力中国企业家论坛”西安峰会上张维迎对着两天前参加复旦大学举办的“产业政策：总结、反思与展望”研讨会的林毅夫隔空喊话，到张维迎借参加“企业家精神与中国新商道”系列论坛和“《米塞斯大传》发布会暨米塞斯思想研讨会”之机，再次提出林毅夫的思想与计划经济思想一脉相承，而两天后林毅夫则借用“北大博雅论坛——南南合作机制与中国企业机遇”的讲台，再次阐述新结构经济学对于产业政策的看法，再到11月9日二人坐到一起，当面锣对面鼓地展开激辩，中国当下两位最具影响力的经济学家就当下最敏感的问题展开的“可能被写入历史的辩论”，吸引了学界的广泛参与、政界的高度关注和媒体的纷纷围观。

2017年3月，财新传媒邀请大辩论的重要参与者之一、“朗润园激辩”的主持人、北京大学国家发展研究院副院长黄益平担任主编，以大辩论期间林张二人的发言为基础，加上国内外18位经济学家的相关文章，率先整理出版了《政府的边界》一书，算是对本次大辩论做出了阶段性总结。

《政府的边界》

作者：林毅夫、张维迎 

出版社：民主与建设出版社

出版时间：2017年3月

二、究竟要不要产业政策

正如当年一些媒体报道“林张之争”采用的标题，争论的核心问题是：中国究竟需不需要产业政策？

黄益平为《政府的边界》所写的序言中说，学者之间的分歧，“归根到底还是因为对三个基本问题的判断不一致。第一，当前政府对经济的干预是过多还是不足？第二，是否存在市场失灵？如果不承认市场失灵，那政府干预只能是画蛇添足。第三，假定存在市场失灵，政府是否能够做得更好？”

但林毅夫与张维迎之间的分歧，更多的是因为对产业政策的定义及两个相关的重要概念——市场与企业家作用的理解完全不同。

拨开理论纷争的迷雾和围观媒体的杂音，我们不难发现，两人之间的分歧实际上没有看起来那么大，甚至两人对很多问题的看法是一致的。比如，两人都认为政府对人力资源、基础设施、基础科研的投资；对产权的保护；推出一些强制性的环保政策以及实施一些地区性政策（比较典型的是建立经济特区和工业园区）是必需的。只不过张维迎理解的产业政策更强调“私人产品”和“选择性干预”，政府对公共产品的投资和普遍性的政策不属于产业政策。

再比如，张维迎是坚决反对对某一产业进行补贴的；而林毅夫虽然认为补贴是产业政策的组成部分，但不管是他提出的中国产业分类，还是增长甄别与因势利导五步法，对补贴政策都表现得非常克制。五类产业中，除了属于国防安全的战略性产业外，余下四类都是不需要补贴的。增长甄别和因势利导五步法中，只有最后一步需要给第一个吃螃蟹的企业家非常小的、一次性的激励，包括税收优惠和外汇倾斜。所以在辩论中，林毅夫一再喊冤：“张维迎批评的不是我。不批评我的理论，但是把我的名字加上去是不公平的，你批评的那些，我全部批评。”

林张二人更大的分歧，是对市场和企业家作用的理解。

林毅夫信奉的新古典经济学范式认为，市场是配置资源的一种工具。于是，新古典经济学家们就构想出一个完美的工具应该是什么样的，如果现实中市场没有完全实现他们构想的功能，他们就称之为市场失灵。市场另有两个突出的表现：一是市场无法对企业行为给社会带来的好处提供相应的奖励，也同样无法对企业行为给社会带来的损失自动进行惩罚，他们称之为外部性；二是市场不能自动调节产业链上各个环节的比例关系，使各个环节均衡发展，他们称之为协调失灵。

外部性和协调失灵，是产业政策支持者最重要的一个依据。

但是张维迎信奉的“米塞斯-哈耶克”范式认为，市场是人类自愿合作的制度，是一个认知工具，市场竞争是人们发现和创造新的交易机会、新的合作机会的过程；市场最重要的特征是变化，而不是均衡。正因为市场是一个动态的过程，而不是均衡的结果，作为市场主角的企业家才有了进行创新的动力，有了利用自己差异化的知识获取超出平均水平利润的机会。

企业家绝对不会因为只能给自己创造10个单位的利润但能给社会带来100个单位的利润而放弃创新。企业家不是新古典经济学眼中的“计算器”，只需要根据给定的目标和手段，按照“边际收入等于边际成本”的规则计算出最优投入与产出，而不需要想象力、机敏和判断力。

“米塞斯-哈耶克”范式认为，想象力、机敏和判断力才是真正的企业家最重要的素质，他们进行创新时，首先考虑的不是边际成本和边际收入，而是“垄断”利润。为了追求垄断利润，企业家们会争相进行技术创新和产品创新，从而推动市场达到一般均衡，同时还推动了消费升级和产业结构升级。

所以，市场和企业家是可以解决外部性和协调失灵问题，而不需要政府出手干预的。

三、需要什么样的产业政策

对于林张二人的争论，吴敬琏的评价是：仍然停留于表面。

2016年11月4日，吴敬琏向第三届大梅沙创新发展论坛发表视频讲话时说，目前国内关于产业政策的讨论仍停留于表面层次，论辩双方所讲的产业政策，都是日本学者说的“选择性产业政策”，产业政策是否有害已经不是主要的问题，国际上对于产业政策的认知已经上升到另外一个层次，真正设计得当的产业政策应该是能强化竞争、弥补市场失灵的。

随后的几次研讨会发言中，吴敬琏也反复提出，“国际主流和日本国内都已经有答案了，再搬出来讨论意义就不那么大”，接下来应该讨论的是要什么样的产业政策；中国产业政策面临的问题，不是存废，而是转型；现实条件下，转型的关键是处理产业政策和竞争政策之间的关系，改变过去政府经济政策的中心就是产业政策的提法，弄明白产业政策只是竞争政策的辅助。

吴敬琏参加相关研讨会的发言收录进了他最新的两本文集中——2017年10月商务印书馆出版的《改革大道行思录：吴敬琏近文选（2013-2017）》和2021年1月上海三联书店出版的《吴敬琏改革文选》。

《改革大道行思录》

作者：吴敬琏 

出版社：商务印书馆

出版时间：2017年10月

吴敬琏无疑是国内最先接触到日本产业政策的经济学家之一，他的参与，使得国内关于产业政策的讨论向前迈出了一大步。

第一，通过梳理日本产业政策的发展史，让国内更多学者对产业政策有了一个更全面的了解，有助于推动讨论不断深入。

1985年，吴敬琏随国务院发展研究中心代表团参加冲绳“中日经济学书交流会”时，就从东京大学教授小宫隆太郎那里听到了反思日本早期产业政策的观点。后来又与对日本产业政策有过深入研究的斯坦福大学经济学教授青木昌彦、日本政策研究大学院原校长八田达夫、曾供职日本通产省20年的日本学者津上俊哉、东京大学经济学教授植草益有过直接的交流。所以，他对日本产业政策发展史有着比一般国内学者更深入的了解。

按照吴敬琏的叙述，日本的产业政策是战时统制经济的遗留和以有泽广巳为代表的马克思主义经济学家积极推动的产物。战后初期，日本执行的是一种“有保有压、选择产业”的产业政策，后来被称为“选择性产业政策”，又叫“硬性产业政策”或“纵向产业政策”。

但1973年第一次石油危机之后，日本经济陷入萧条，选择性产业政策受到了越来越多的批评。迫于现实的压力和理论界的批评，日本政府从上世纪70年代后期开始，逐渐从选择性产业政策向功能性产业政策（又被叫做“软性产业政策”、“横向产业政策”）转变，即从运用补助金、低息贷款等干预市场的产业政策转向以提供信息、诱导民间企业为中心的一套政策。到80年代中期，转变基本完成。

《吴敬琏改革文选》

作者：吴敬琏 

出版社：上海三联书店

出版时间：2021年1月

从日本产业政策发展史中，国内更多的学者知道了产业政策不只有“有保有压、选择产业”一种产业政策，还可以有更多的产业政策可供选择。于是，中国究竟需要什么样的产业政策渐成讨论的主流。

第二，通过揭示中国引进产业政策的过程，让更多国内学者知道了中国产业政策存在的问题，有助于提高讨论的针对性。

当日本完全抛弃了选择性产业政策的时候，中国正在经历从纯粹的计划经济向市场经济转变的过程。于是，国务院发展研究中心的一批专家来到了日本考察，回国后写了一份报告，认为日本的产业政策可以作为计划经济向市场经济（当时叫做商品经济）过渡的中间政策。他们建议的产业政策，刚好是日本彼时已经抛弃了的选择性产业政策。

因为当时不同的声音被忽视，比如小宫隆太郎送给考察团负责人马洪的批评日本选择性产业政策的重要著作《日本的产业政策》，虽然被译成了中文公开发行，但影响很小，反倒是一些宣扬日本战后初期产业政策的书，比如傅高义的《日本第一》、C.约翰逊的《通产省与日本奇迹》成了风靡一时的畅销书，所以很少人知道中国向日本学习的产业政策是被严重高估了的。

《通产省与日本奇迹》

作者：[美] 查默斯·约翰逊 

译者：李雯雯 

出版社：四川人民出版社

出版时间：2022年2月

正是因为了解了中国产业政策存在的问题，后来学者们讨论中国究竟需要什么样的产业政策时，可以提出更具有针对性的方案。比如最近中国社科院经济所的黄群慧和工业经济所的韩俊讨论赶超后期的后发国家的产业政策时，就分成了五个类型进行讨论——选择个体、激励共同行为、为市场提供公共物品、局部协调和全局协调，然后再选择合适的产业政策类型进行匹配。

四、谁来制定产业政策

然而，学者们的热烈讨论没有得到政策部门的积极回应。

政策部门为什么反应不积极？

2017年12月上海交通大学举办的“重塑中国的产业政策”论坛上，参会的多位学者谈到了产业政策的制定程序与实施问题，不乏对“为什么政策部门不愿意放弃选择性产业政策”问题的思考。比如中国社科院工业经济所的江飞涛和中南大学的李晓萍运用新政治经济学与政策过程理论的制度分析与发展框架分析认为，中国产业政策的制定程序和组织机制存在的问题，导致了政策转型之难。

简而言之就是，“条块分割”的行政官僚体系是主导产业政策制定与执行过程的核心，导致产业政策的制定过程具有封闭性和不透明性，各部门之间存在利益竞争、讨价还价、协调困难等问题，使得政策部门制定和延续具有根本缺陷的产业政策。

因而，政策制定程序与组织机制应该是改革的关键，特别是要把产业政策的制定与实施分工，相应的部委主要作为政策的执行机构，而政策的制定方面，可考虑成立经济政策委员会下设产业政策委员会，由经济政策委员会及下属的产业政策委员会负责产业政策的制定、监督与评估，政策制定过程中还可考虑引入审议会制度。

南开大学教授白雪洁关于日本产业政策的制定与实施的研究，从反面证明了江飞涛观点的合理性。白雪洁就通过案例分析揭示出，日本的产业政策发展中，企业相对于政府似乎更具主导力量。众多利益相关方的较量博弈中，产业政策制定主体通产省用诱导性政策手段引导企业，而企业会顺从与自身需求相吻合的产业政策、抵触与企业自主发展意愿相悖的产业政策。

塑造公平机制的市场环境的功能性产业政策比选择性产业政策，显然更容易被企业所接受，从而得到更好的执行，所以由选择性产业政策向功能性产业政策过渡，是比较容易的。

《理解中国产业政策》

作者：江飞涛 

出版社：中信出版集团

出版时间：2021年4月

林张大辩论之前，江飞涛就对中国的产业政策提出过批评。大辩论期间，他又多次撰文参与讨论。所以，他是有条件为近几年的产业政策之争作出总结的。2021年4月他出版的新书《理解中国产业政策》，就从理论探讨、国际比较、实际绩效、改革方向等多个角度，对近30年来中国产业政策的运行情况及出现的争论进行了总结。从他的总结中，我们可以看到，对中国产业政策的制定程序和组织机制的深入观察，无疑是他为产业政策大辩论作出的最独特的贡献，不仅解释了中国产业政策转型之难的原因，而且对转型之道作出了理论探索。

当然，有关产业政策的争论，不会因为他作出了总结而平息。

本文来自微信公众号：经观书评 （ID：jingguanshuping），作者：张健康