从苏鲁浙到苏浙鲁，山东想重回“第二”？

经济学家张五常曾言，以县际竞争为代表的地区间竞争，是中国改革开放以来经济迅猛发展的根本原因，并且是他所知道的“最有增长效率的制度”。

作为我国GDP总量排名第三的经济大省，山东县域辽阔，截至目前，共有16个地市、136个县级单位。2023赛迪百强县上新，根据“GDP≥600亿元，一般公共预算收入≥20亿元”这一“双门槛”，山东有13地入围，排名全国第三，仅次于江苏、浙江。

但如果纵向对比，山东巅峰时期的百强县数量曾高达27个，排在浙江之前。以赛迪顾问近年发布的报告来看，仅2017年至今，山东百强县从21个降到13个，数量锐减。

近期，山东印发了《关于进一步加快县域经济高质量发展的意见》《山东省县域经济高质量发展三年行动方案（2023-2025年）》。在其他省份还在贯彻落实去年5月中办、国办印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》出台“地方方案”阶段，山东已经向前多走了一步，给出了更加具体的方案。

12月13日下午，当地举办上述政策的例行吹风会，山东省委财经办分管日常工作的副主任、省发展改革委副主任赵锋在会上介绍：“这两个文件的出台实施将对我省开创县域高质量发展新局面新气象起到有力的指导推动作用。”

赵锋还提到，进入新发展阶段，随着县域经济在推进中国式现代化山东实践中扮演的角色越来越重要，加强政策支持、增强动力活力、持续推动县域经济高质量发展的需求也更加迫切。

一、根基

“我省县域经济基础好，发展潜力大，在全国一直处于第一梯队”，赵锋这句介绍概括了山东县域经济发展的全貌。

从赛迪顾问每年都会发布的“中国县域经济百强名单”来看，山东在全国省份排名中长期位居第三。以最新一期“百强县”榜单为例，山东有13个县域入围，排在前面的是江苏省，23个县入围，以及浙江省，有16个县入围。

图片来源：大众日报

入围“百强县”榜单是综合实力的体现，有多少个“千亿县”则要纯粹比拼GDP规模。2022年，54个“千亿县”中，江苏斩获21个席位，浙江跟随其后，获得9席，福建有6席，山东排在第四的位置，胶州、龙口、荣成、邹城和寿光5个县的GDP迈过千亿元级别，成为全省县域经济的领跑者。

赛迪顾问用“雁行”“狼群”“狮王”三种模式来给一个省内的县域经济格局归类，山东属于“雁行”梯队式发展格局。即，有几只经济体量领先的“头雁”，带动省内其他县域经济发展。福建、湖北、四川、湖南也属于这样的格局。

江苏、浙江则呈现出“狼群模式”的特征，“江浙县域经济发展相对均衡，百强县、千亿县数量众多，县域之间存在一定的发展协同，同时县域之间存在较为明显的相互竞逐关系”。

模式稍有不同，但县域经济都是经济大省挑大梁的关键。从2021年的数据来看，山东所辖县域GDP占全省GDP比重为40.3%，一般公共预算收入占全省比重是33.5%，社会消费品零售总额占全省比重为38.6%，规上工业企业数量占全省比重52.7%，再加上县域人口占全省总人口比重超过50%……这些数据表明，县域是山东省经济发展的压舱石、稳定器。

今年5月，在听取了关于2022年度县域经济高质量发展差异化评价情况的汇报时，山东省委书记林武提到：“县域经济是高质量发展的优势和根基所在。”

二、危机

细看“百强县”名单里的山东县城，几乎个个都有“绝活”。寿光，被称为“中国蔬菜之乡”；青州，是花卉产业集散地；平度产的睫毛市场份额占到全球规模70%，年产值超百亿元；还有龙口的高端铝材、胶州的机械装备、荣成的海洋食品，这些产品在全国乃至全球都有一席之地。

但这些“绝活”还不够“专”。2018年，发布《关于加快县域经济健康发展转型发展的若干意见》时，山东省发改委曾作过相关“反思”：江、浙、粤很多县域依托自身产业基础和资源禀赋，不求全、不求大，只求专、求强，因地制宜，通过打造专业化、集约化、链条化水平较高的产业集群，形成了特色鲜明的县域经济发展格局。

从山东省县域情况看，产业结构雷同，特色不明显，这种同质化竞争造成了资源浪费和效益低下，不利于县域经济核心竞争力的提升，这也是山东省县域经济下步发展亟需解决的突出问题。

强调特色产业经济，借鉴“一镇一品”“一村一品”的产业集群，近几年山东一直在推动县域经济特色化发展方面下功夫。

发展过程中，还出现了一些新的问题。赵锋也在吹风会上坦言，“同时也存在发展不平衡不充分，发展活力、内生动力不足等问题”。

2021年，山东社会科学院研究院雷刚曾撰文指出，“山东县域经济总量、城镇人口均占全省半壁江山，但近几年发展势头有所放缓”。比如，“百强县”榜单山东入围了13个，相比过去辉煌时期的20多个锐减严重，威海的文登、潍坊的高密、泰安的新泰等等早已不在榜上。

2022年，赛迪顾问县域经济研究中心邓传林在一篇分析报告中提到，山东省县域经济体量呈下降态势，且工业占比也呈下降趋势。

邓传林通过数据统计发现，2016-2020年，山东省所辖县域GDP下降幅度达17.4%。同一时期，这些县城的规上工业企业数量下降比例达到72.1%，二产与三产之间的差距日益拉大。

今年3月，山东大学县域发展研究院副院长段昊在接受媒体采访时提到，2022年，山东县域专利授权数为10.9万件，占全省专利授权数比重为34.6%。江苏县域专利授权数为19.5万件，浙江省县域专利授权数达20.2万件。从数据来看，江浙县域创新能力明显强于山东。

三、新政

为举好县域经济发展的大旗，山东祭出“组合拳”。

过去几年，山东陆续出台过《关于加快县域创新驱动发展的实施意见》《关于加快县域经济健康发展转型发展的若干意见》《关于深化扩权强县改革促进县域经济高质量发展的十条措施》等政策文件。今年1月，山东又印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设若干措施的通知》，从贯彻落实的节奏来看，领先了不少省份。

山东曹县 图片来源：淡忠奎 摄

最新印发的《意见》和《行动方案》，则酝酿了近一年时间。赵锋在前述吹风会上介绍，这两份政策的制定出台计划，分别被列入了省委常委会年度工作要点和省政府党组年度工作要点。近期，相继问世，《意见》侧重理念思路引领、政策优化支持，《行动方案》侧重目标任务落地、重大工程支撑。

整体看这一套促进县域经济高质量发展的政策，山东的思路是做好“培强”“扶弱”“联动”三篇文章。

培强，是针对五个“千亿县”和后备军们，支持这些基础好、潜力大的县，加速实现提档升级，形成具有山东特色的“县域经济版图”。

扶弱，则是针对经济薄弱县、财政困难县、特殊类型县等，在全省范围内确定20个左右县域，用“一县一策”的办法，解决县城发展的堵点难点和突出问题。

全省136个县（市、区），除了几个强县和弱县，其余的县则采取“联动”策略。支持区位相邻、资源禀赋相近、产业发展相融、人缘文化相亲的毗邻县域，探索一体化发展路径。

会上提到了几组联动的CP——目前，莱西—莱阳一体化发展先行区、胶州—高密临空临港协作区、平度—莱州—昌邑绿色化工联动区，以及齐河、禹城、临邑建设济南新旧动能转换起步区联动区等跨县域、跨市域联动发展模式正在加快探索推进，邹城—滕州一体化发展引领区建设也将强势开局。

2019年开始，为了增强县域经济发展动力，山东有过一次机制创新，即每年开展一次县域经济高质量发展差异化评价，评价结果向全省进行通报。

这一轮“组合拳”里，山东再次创新，提出了“三个一”：每年召开一次县域经济高质量发展县（市、区）委书记交流会，每年推出一批县域经济高质量发展特色典型案例，每年发布一份县域经济发展评价报告。对此，山东方面解释：以这样的方式成为“省委加强对县域经济领导的重要制度性安排。”

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：吴林静