乡村振兴工作，如何真正做到“因地制宜”？

2023年底举行的中央农村工作会议，虽然会议的具体内容还没有完全公布，但是从现有报道的内容来看，已经可圈可点。如果2024年的乡村振兴工作能够贯彻落实此次中央农村工作会议的精神，将其中提到的几个关键举措推行下去，效果应该是很好的。

下面，我就会议的几个提法，谈谈自己的观点。

县域分类作为政策科学的基础

会议提出，因地制宜、分类施策，循序渐进、久久为功，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事。

“因地制宜、分类施策”，这个提法非常重要。中国是一个大国，区域差异非常大。而且这种区域差异不仅仅体现在南中北、东中西这样的大区域差异，更体现在县域之间的差异。

讨论大尺度的区域差异固然重要，这对我们理解中国整体发展规律极为重要，但是如果仅仅停留在大尺度的区域差异，就无法进入到具体的政策科学研究之中。只有从更小尺度的县域出发来理解中国的区域差异，我们的各项政策制定和实施才能真正做到有的放矢。

一个简单的例子是，如果我们只讨论东中西的大区域差异，就会忽视广东省这个东部发达省份内部巨大的县域分化差异。因此，我们认为，除了从战略上讨论大尺度区域差异，更需要开展科学的县域分类研究，并以此为基础进行政策科学分析。所以，“因地制宜、分类施策”，在我看来就是要将全国2843个县级行政单位进行科学分类，然后分别按照不同的发展策略开展乡村振兴工作。

当前，我们IPP“乡村振兴与县域发展”研究团队正在开展的一项研究就是对广东省122个县域进行分类，我们希望形成一套科学的分类指标，为后续的全国县域分类做好理论储备。

目前，我们认为大致上可以将县域分为三种类型，一是稳定极县域，以农业生产、生态安全、社会稳定为核心工作，大概占到县域总数的70%；二是发展极县域，以工商业生产为主，大概占到县域总数的20%；三是创新极县域，以科技创新和高端商服业为主，大概占到县域总数的10%。

三类县域不仅仅在乡村振兴的政策定位上非常不同，而且在工商业发展、公共服务和社会治理方面的政策需求也大不相同。

遗憾的是，我们看到现在各地的政策都趋于一致，各省、各市、各县甚至各镇都激情满满地想要大力发展工商业，尤其是战新产业，对于自身的区位条件、发展潜力、发展能力等客观条件毫无判断。这种缺乏“因地制宜、分类施策”的发展模式是很不科学的，只会造成大量的资源浪费，甚至会引发系统性风险。

讲规律，用规律

再说说“循序渐进、久久为功”。这个提法也不新鲜，说的其实是个浅显易懂的道理，可惜现实工作中看到的大多数是拔苗助长的情况。

如果说“因地制宜、分类施策”是从空间层面来讲政策科学，那么“循序渐进、久久为功”则是从时间层面出发，告诉我们事物的发展总是有其内在规律的，罗马不是一天建成的，胖子也不是一天长成的。

这个提法对于乡村振兴工作尤其重要，农业是近两亿人就业的产业，农村是近五亿农民常住的家园，再加上我们还有三亿农民工。也就是说，我们的乡村振兴事业至少涉及八亿农民人口，要实现全面乡村振兴和共同富裕，不可能几年之内就能完成。

因此，我们除了要掌握乡村振兴的空间规律，更要掌握乡村振兴的时间规律，要对未来乡村的发展规律有一个清醒的认识，知道每个重要的时间节点需要做什么，也要意识到违背规律的发展模式只会浪费纳税人的钱财。

会议提到，“集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事”，这一点可以说切中了现实的要害。乡村振兴是谁的乡村振兴，是为谁的乡村振兴，这个问题在很多地方都没有摆清楚，口里说是农民的乡村振兴，是为农民的乡村振兴，实际行动上却是干部的乡村振兴和为干部的乡村振兴。

大量的资源被用于制造没什么经济社会功能的亮点，只是供上级领导下来看，以此增加自己的“贤名”。而对于广大农民急难愁盼的一些大小工程，却往往少有领导关注，或者即使想关注，但是因为资源被大部分用于制造亮点，也所剩无几。

我们团队在很多地方的驻村调研都发现一个有趣的悖论，上面下来的财政资源越来越多，广大农民的满意度却不升反降。其实道理很简单，这些资源没有用到农民可感可及的实事上，比如水利建设，比如乡村教育，比如乡村医疗，比如乡村公共文化，等等。

如果说前文提到的两点分别涉及空间规律和时间规律，为群众办实事则涉及乡村振兴的社会规律：老百姓不参与、不受益、不满意的乡村振兴是没有出路、没有价值的。

所以，我愿意把中央农村工作会议的精神总结为一个词，那就是“讲规律”。讲规律，就是要科学认识规律，正确运用规律，实事求是，“结合实际创造性开展工作”。这一点，会议上本来就总结得很清楚，明确要求“改进工作方式方法，加强作风建设，大兴调查研究，顺应自然规律、经济规律、社会发展规律，把握好工作时度效”。

其实，地方干部没有不接受过良好教育的，说他们不知道工作应该“讲规律”那是不可能的。但是在现实工作中为什么会出现那么多不讲规律的事情呢？我觉得不能完全怪地方干部。很多地方干部也不喜欢搞没有经济社会功能的亮点，但是上级领导下来的时候就喜欢看这些亮点，地方干部自然也就不可能免俗。

关键还是要形成科学发展的共识，以及在此基础上提升科学工作的能力，建立科学的考核体制，充分发挥地方和群众自主发展的积极性。

向统筹要生产力

我经常说，当前中国进入到一个“统筹型现代化”的时代，如何提升政府的统筹能力，成为政策科学研究的一个核心问题。统筹不是简单的分权或集权，需要更深刻的体制机制改革，在破除地区之间、部门之间、层级之间的各种不必要的壁垒的同时，还需要充分发挥各地区、各部门、各层级的主观能动性，非常之不易。

认识到国家发展的时空规律和社会规律之后，想要充分利用这些规律，就必须具备统筹能力，敢于打破既有不合理的利益格局。这次中央农村工作会议，我们看到了这样一种努力。

前文提到，乡村振兴需要建立在空间分类的基础之上，尤其是县域分类的基础上。稳定极县域努力生产粮食，而发展极县域和创新极县域努力发展工商业，这是符合经济发展的内在规律的。

一方面，我们没必要打破这种发展规律，非要让适合生产粮食的地区盲目去发展工商业，让适合搞工商业的区域一定要生产粮食；另一方面，我们也不能简单顺应这种规律而消极无为，因为按照这样的发展规律，各地的贫富差距必然会越来越大，这对那些种粮大县、种粮大省来说显然是不公平的，也不符合社会主义体制对共同富裕的价值追求。

合理的政策体系是在充分尊重经济发展规律的基础上进行科学的统筹分配，在农业地区和工商业地区之间实现利益共享。

正因如此，会议提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，这是一个非常值得期待的探索。

主产区是保障国家粮食安全的压舱石，根据国家统计局的数据，2023年河北、内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川13个主产区粮食产量合计54171万吨，占全国粮食总产量的77.9%。而北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南7个主销区粮食产量合计2987.4万吨，仅占全国粮食总产量的4.3%，需要大量调入粮食来满足稳定供给。

粮食主产区为中国的粮食安全做出了巨大的贡献，但是除了个别省份，大部分主产区的地方财政都普遍困难。种粮食不赚钱，对于政府来说尤其如此。如果没有一个更好的财税分配统筹体制，主产区产粮的积极性就会受到影响，也就会出现很多不切实际盲目发展工商业的行为。

大致来说，在主产区和主销区之间的利益统筹上，目前采取的主要是中央财政对主产区的纵向补偿。在这方面，我国已经构建起中央对主产区和产粮大县的财政转移支付机制，中央财政向主产区倾斜，并不断扩大财政转移支付规模，增加主产区和产粮大县财政收入；加大对主产区的项目投资和对产粮大县的奖补力度。

即便如此，粮食主产区的财政困难依然没有得到有效的解决。正因如此，此次中央农村工作会议才提出在横向补偿方面建立产销区省际横向利益补偿机制，这是一项重大的工作部署，是考验国家统筹能力的关键之举。

我们认为，除了要探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制之外，也要在省域内探索县域之间的横向利益补偿机制。我们很多省的内部差异也很大，即使是主产区也不是每个县都是产粮大县，因此县域之间的省级统筹显得尤为重要。

当然，如何在主产区和主销区之间进行统筹，涉及很多复杂的计算问题，不论是省域之间还是县域之间，都很困难。

但是有困难就有解决困难的方案，这正是国家治理的基本问题。一个可能的方案就是在中央和省级层面更大力度统筹基本公共服务的供给，因为粮食主产区也好，稳定极县域也好，它们的地方财政都难以支撑一套良好的公共服务，比如教育、医疗等，这些公共服务完全可以由中央和省级层面来统一供给。

如此，那些在粮食生产方面做出重大贡献但是财力紧张的地方，也可以拥有大体上公平的公共服务体系，而不是将所有优质的资源都集中到大城市。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员），编辑：Susu