回顾几十年央地关系变迁：事权下移、土地财政和资本下乡

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：郑金英，编辑：卷心菜，原文标题：《郑金英丨央地关系与乡村底色》，头图来自：视觉中国

中央和地方关系不仅关系到国家政权和体制的稳定，也直接影响到国家治理体系的效能。如何处理好中央与地方关系长久以来是社会各界关注的重要议题。

自新中国成立以来，根据经济社会发展的需要，中央与地方关系始终处于动态调整之中。回顾近几十年中国央地关系的变迁，我们不难发现中央与地方关系的调整大部分围绕财政和事权两个维度展开，二者构成中央与地方关系调整的重要维度。

一统体制与有效治理的矛盾演变

中华帝国至人民共和国的绵延历史和起伏经历，为我们认识中国社会提出了一系列有趣且重大的问题：为什么中国在历史上有一度辉煌的文明历程，又有长期停滞徘徊的经历？为什么中国社会在近几十年里突然迸发出巨大的活力？

如果我们把目光放在当代中国几十年的政治历程中，就会发现一些重大现象稳定存在或重复再现：

宏观上，中央与地方关系在集权与放权的抉择中轮番交替，自上而下的运动式治理整顿在不同领域中重复出现，林林总总的政治教育运动绵延不断，法律制度、理性官僚制度的发展举步维艰。

从微观上来看，诸多基层问题例如政策执行过程中的不力，变通与共谋等急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除，去而复来。（周雪光，2017：59）

这些问题各有其独特的场域，发生的形式和具体内容也各异，它们背后是否存在着一个稳定共享的制度逻辑？在这些纷杂的现象背后是否隐藏着中国国家运行和大历史演变的深层密码？也许背后的奥秘就存在于一统体制与有效治理之间的矛盾变化之中。

中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。（周雪光，2017：39）

在这一前提下，中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体系的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。（周雪光，2017：88）

由此看来，一统体制与有效治理的矛盾是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致，暂时不可能找到一个一劳永逸的解决办法，但必须知难而上，在动态过程中不断调整，寻找两者间某种暂时平衡点。为了应对两者的矛盾演变，一整套制度设施和应对机制便应运而生，即一统体制有着两个基本维系机制：官僚体制和一统观念制度。

这些应对机制在缓和矛盾方面起到了重要作用，但同时带来了一系列后果：中央决策与地方执行间的松散链接以及潜在的组织失败对一统体制产生威胁。央地关系动态矛盾难以避免，中央治理还是致力于两个目标的实现，一个是保持地方稳定，保持中央对地方政治意义上的绝对控制；另一个是对地方经济发展上的统一协调治理。经济需要发展，中央治理也不能乱套。

中国历史也以王朝周期律的形式提供了这样的教训：当政治权力维持了经济繁荣，而经济繁荣反过来又无法抵挡革命时，所有的经济繁荣都只不过是镜花水月。中国的经济转型，乃至最终的社会转型和政治转型能否持续并最终实现，关键取决于“制内市场”体制对自身造成的社会危机的回应。（郑永年，2021：1448）

尽管中国以“政治上集权、经济上分权”为特征的央地关系，对改革开放以来经济发展有着重大影响，但我们还不能够肯定地说，这种央地关系架构是一个稳定的政治经济制度架构，未来能够同时满足保持政治稳定、激发地方经济和社会活力的目标。

经济转型背后的财政

分析央地关系的角度有很多，其中最重要的一个维度就是财政。周飞舟曾言：“二十世纪八十年代的财政包干制和九十年代的分税制是理解中央地方关系变迀的关键要素。”（周飞舟，2014：9）

新中国建立之后到改革开放之前，中国的财政体制主要“统收统支”（周飞舟，2014：63）。在“统收统支”的财政体制下，地方财政基本只是中央财政的延伸，即地方的绝大部分财政收入都要上缴中央，地方的财政支出也都要经中央在国家计划的范围内进行审批，由中央核定指标后专款专用，因此地方政府几乎没有财政自主权。

这种模式就是很典型的计划经济，虽然保证了国家有限的资源能够集中使用，为工业化提供了足够的支持，但是这种高度集中的计划经济管理过于严格，地方发展没有活力，工人和农民吃“大锅饭”缺乏竞争的压力和动力，没有一点积极性。

等到改革开放之后，“统收统支”就再也维持不下去了，为了调动地方的积极性，中央效仿农村家庭联产承包责任制，于1980年在地方上开始试点“财政承包制”，也就是“大包干”（周飞舟，2014：97）。

中央对地方的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下，这意味着地方政府在基于包干基数上交中央财政后剩余部分的财政收入，成为其可自行支配的财权。自此，中央和地方开始“分灶吃饭”，经过几次尝试，效果显著，到1988年开始全面推行。

因为超出基数越多，地方留下的就越多，“交足中央的，剩下都是自己的”，地方的活力一下子被激发出来，到80年代后期，珠三角、长三角以及浙江的乡镇企业蓬勃发展，山东、河北、辽宁以及中部一些省份也开始大办乡镇企业，有些地区还提出口号“村村冒烟、户户上班”（贺雪峰，2018：5），中国经济在中央放权的过程中快速发展起来。

在财政包干制的鼓舞下，地方政府和地方企业在利益上紧密联系在一起，形成了一定程度上的利益共同体。政府虽然没有直接干预企业经营，但是地方政府会主动帮助企业获得银行贷款，企业的生产规模得以迅速扩大，因为企业规模扩大会给地方政府带来更多的税收，能帮助地方政府更好地完成政绩，即使企业亏损，地方政府也会想尽办法保全不让它们倒闭。

虽然“大包干”可以充分调动沿海省份的积极性，使得沿海地区的经济迅速发展，比如改革初期的广东省，就在这一政策下财大气粗，广东省的官员即使在中央也是地位尊贵。

但“大包干”同时也造成了中央税收大幅下降，收支不平衡状况愈发严重。沿海地区富起来了，中央政府入不敷出，就埋下了两种严重的隐患：

一是财政收入大部留在地方，上缴中央的过少，使得中央财政拮据，无法有效地发挥集中力量办大事的体制优势；

二是这种政策让地区之间的贫富差距和发展差距急速扩大，沿海省份富得流油，甚至投资过剩、通货膨胀，中西部内陆地区内需枯竭、财政崩溃，这十分不利于整个国家的稳定和团结，所以改革迫在眉睫。

1994年起中央正式对省、自治区、直辖市和计划单列市试行分税制。（周飞舟，2014：189）国家在中央和地方之间配置财权，即采取相对固定的分税种来划分中央和地方的收入，按税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，地方分享的共享税收入由中央以税收返还或转移支付的方式再划转给地方，因此地方的财力由地方税和中央划转的共享税两部分构成。

分税制总算是改变了“强枝弱干”的局面，1994年之前的财政收入，中央占3成，地方拿7成，1994年以后，中央政府财政收入可以占到5成以上，中央政府也有钱了，有了足够的权威，开始推动西部大开发，西气东输、西电东送等一系列大工程，将西部的资源不断送向东部沿海，缩小了地区差距。

然而，分税制只是集中了地方的预算收入，而没有改变中央和地方政府的支出格局，所以中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府支出，地方政府可以自由支配的财政收入份额大为减少，但地方的支出压力并没有减轻，而且还有上升的趋势，于是形成了“财权层层上收、事权层层下移”的效应（周飞舟，2014：271）。

对于地方政府而言，迫切的问题是如何寻求新的、可以自主支配的财政收入来缓解支出的压力，这样地方政府拥有的土地支配权，就自然变成了拓展收入的当然来源，形成了“第二财政”。

何为“第二财政”？“第二财政”是指地方政府在一般预算财政以外，发展出了另一个资金规模巨大、完全由地方政府自己掌控的、以土地收入为中心的财政收支体系，所以又可以叫作“土地财政”。（周飞舟，2014：313）

事权下移与土地财政

土地和财政的权力分配相互交织，构成我们理解当前社会经济发展模式的一条基本而重要的线索。（周飞舟，2014：269）分税制改革之后，上交了财权留下了事权，使得地方政府获得收入的主要方式由“经营企业”转向“经营土地”和“经营城市”发展，一方面为未来的一二十年提供了经济发展的动力，但另一方面，地方政府的财政和政绩越来越依靠经营土地和经营城市，这也是地方政府如此依赖卖地的深层原因。

土地成为地方发展的核心要素，没有土地，发展无从谈起。但是在当前的土地制度下，地方政府普遍面临用地困境。这是因为中央政府与地方政府对土地征用、开发和出让的态度不同甚至有所冲突。与地方政府相比，中央政府除了考虑土地开发在推动经济增长方面的作用之外，还要考虑土地开发对耕地保护、粮食安全和社会稳定的负面影响。中央政府面对地方强劲的用地需求，一直采取严控的态度进行监管。

在土地问题上，凸显了中央政府耕地保护、粮食安全、经济增长、社会稳定的综合目标与地方政府追求经济高速增长的单一目标的不一致性。但一味地严控，无疑会严重损害地方政府的发展积极性，进而反过来危及中央政府的权威，大量“灰色”甚至是非法用地的情况出现。

周飞舟认为“针对用地问题，中央政府和地方政府之间展开了一系列的博弈，自中央层面来讲，单一的严控显然难以维持下去，政策松绑‘开口子’成为必然，‘严控与激励并行’的中央—地方关系的特征，在土地问题上显得尤为明显。”（周飞舟，2014：379）

即使土地财政危及到中央权威，但中央从未杜绝土地财政的发展，因为土地财政具有重要意义。贺雪峰认为“土地财政是地方政府建设城市基础设施、发展战略性新兴产业、补助弱势和低收入群体的资金来源。正是由于拥有土地财政，才能更好地经营城市，发展经济，增加城市吸引力，进一步推动了中国城市化的发展。”（贺雪峰，2018：263）

然而随着我国工业化、城镇化推进速度越来越快，大量耕地、农用地被占用是发展的必然要求。尤其是进入21世纪以来，各地土地财政带来大拆大建，形成规模不小的失地农民群体，频发的群体性事件成为危害社会稳定的重要因素。

于是“保护耕地和反对征地”的声音呼之欲出，然而土地资源并非问题，真正的问题是土地利益分配。土地资源开发是一个动态的过程，因为中国经济和城市化也在不断发展，中央和地方应该协商如何解决土地问题？

例如，减少农村宅基地大量退出的情况下，保持城市发展；整理低效使用或抛荒的土地从而保护优质耕地。然而，中央和地方政府均卷入激烈的逐底式竞争，从而形成住宅价格泡沫、工业产能过剩和过度基础建设投资等问题，最后体现为地方债务问题积重难返，甚至威胁到农村发展。

土地即资本的背景下，越来越多的资本下乡，获得建设地块的开发商承包土地并负责机械耕种，而闲置的农村劳动力则进城开启了建设城市的农民工生涯，土地开发风风火火地进行着，农民也渐渐丧失了可进可退的勇气和底气。

资本下乡：农业转型路径探索

中国城市化并不排斥和消灭村庄，城市和乡村是互补的关系。然而在城市化进程中，中国农业受到资本的影响不得不经历快速的转型，小农生产何去何从？中国农业将会走向何方？

20世纪70年代末的农村改革，中国农村建立了“两权”分置的农地制度，即所有权归村集体，土地承包经营权归农户。（贺雪峰，2020：30）这一农地制度奠定了中国小农农业经营体系的基础，在初期确实有效地促进了农业生产的发展，但是小农经营的弊端很快就显现出来。为此，国家开始提倡土地向种田能手和专业户集中，以实现土地的适度规模经营。

为实现适度规模经营就要推动土地流转，不同于稳定土地承包关系，推动土地流转不利于小农农业经营体系的稳定，更为严重的是，伴随土地流转规模的扩大，小农农业经营体系受到较大冲击。中国农业的规模化经营实际上有两条路径：一是建立在土地流转基础上的“土地规模化”；二是以农业社会化服务为依托的“服务规模化”。（陈义媛，2020：733）

前一种规模经营由于涉及土地流转，即农业转型的显性路径。后一种规模经营则更多地以市场化服务的形式呈现，最典型的就是农业机械化作业服务，因为不涉及土地使用权的变动，因此表现得更隐蔽，即农业转型的隐性路径。

两条转型路径只是形式上有所差异，本质都是资本向农业领域的渗透，农业转型正是在显性路径和隐性路径相互交织下进行的。

现今，农地正快速从小农户手中转移到拥有丰厚资本和政治关系的新型农业经营主体手中。企业下乡流转土地的一个直接影响就是推动了当地土地流转市场的形成。这使免费或低价的土地流转不再可能，从而破坏了中农存在的基础。

一小部分中农或许有可能通过与农业企业合作，被整合进资本积累的链条，转型为资本式家庭农场；大部分中农则会遭到排挤，退为只耕种自家承包地的小农户，失去发展的机会；以简单商品生产为主的传统小农越来越被抛出农业生产 。

自此，“中国农业正处在转型的过程中，土地流转市场的形成、农业技术的改进以及农村劳动力市场的形成，都推动了村庄社会的分化。”（陈义媛，2020：531）

解构现代化：坚守中国乡村底色

现代化是什么？温铁军曾言：“现代化”是一个已经被欧美国家定义的词，是明显带有资本主义属性的经验过程。“现代化”、“技术进步”一类的词是资本主义下的科技路线、社会路线所创造出来的，看起来是坦途，但对于发展中的我们来说未必行得通。

我们是人口众多的社会主义国家，不一定跟着欧美资本主义的指引走，要探索出自己的路，因此我们所要学习未来“科技”的发展方向不一定是向着“更高效率”、“更少人力”方向去，我们未来社会组织不一定向“城市化”、“工业化”方向去。

他剖析了“现代化”的问题乃至造成的现实危害，将国内外的很多问题，比如国际上的南北差距、国内的城乡差距、贫困问题等都“归结”为是“成本转嫁”导致的。

“成本转嫁”在国内外是普遍广泛存在着的一种现象，正是“现代化”造成了“成本转嫁论”（温铁军，2020：29），也就是说一个国家只要在推进现代化，“成本转嫁”就是客观普遍存在着的，跟意识形态、文化传统乃至资本主义和社会主义的差异没有关系。

很多收入比我们高的国家，体制改革做得比我们要深入，但是即便如此，他们的社会矛盾依然很尖锐甚至比我们还尖锐，比如区域差距、城乡差距等等。我们历次经济危机如何度过的？靠的是中国广袤的农村。

“解构现代化”势在必行，西方的现代化成功之路，中国走不了。西方列强调了工业资本时代，就要输出商品，争夺世界市场，而中国应从源头看起，从五千年的传统文化中寻找实现中国梦、实现民族伟大复兴的答案。温铁军认为现代化困境的破解之道在于“去现代化”，关键的要求在于：

1. 在国际上“去依附”，主要是中国对西方现代化“去依附”，由此阻止西方发达国家将他们的现代化成本继续转嫁给中国，为此要慎重地对待全球化，保持独立自主，不能迷信全球化乃至西方的自由主义经济理论，同时重视中国特色的问题与经验；

2. 在国内“去城市化”，要推进乡村建设，重视乡土社会或传统农业社会的价值意义，不再迷信城市化与“唯城市化”，包括保护好小农经济，促进农民的组织化建设，保证乡村社会承受现代化危机的能力还在，进而降低城市经济波动的代价或影响（温铁军，2020：387）；

3. 在发展上要超越“工业文明”，推进“生态文明建设”，以此也就降低了工业化中资本及其造成的危机所带来的“成本转嫁”。

小结

建国以来中国的央地关系始终处于“复杂且灵活的动态调整”之中，如何妥善地平衡中央与地方的关系是我国当今面临的挑战，在探索实现“充分发挥中央与地方两个积极性”的过程中，必须坚守乡村的底色。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：郑金英，编辑：卷心菜

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