遏制地方变相扩张罚款能力，国务院出手管束“电子眼”

近年来，利用电子技术监控设备收集违法事实，成为政府部门行政执法越来越依赖的一种手段，但由此也衍生出乱罚款、个人信息保护等争议性问题。

据中国政府网2024年2月19日消息，国务院日前印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（简称《指导意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。其中明确，持续规范非现场执法。县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备。

一、遏制变相扩张罚款能力

电子技术监控设备，俗称“电子眼”，通常是指交通管理部门设置的交通违法行为抓拍摄像头等设备。近年来，随着数字技术发展，电子技术监控设备的类型越来越多样化，既包括应用最多的摄像头，也包括红外监测、遥感卫星、无人机等新型装备，其应用范围也越来越广泛，除了交通执法，道路运输、城市管理和环境、土地监测等领域也大量启用了电子技术监控设备。

“非现场执法，有助于在特定执法情境和事务上实现较为全面的监测，有助于更好地及时预防和处置风险；摄像头等执法工具的运用，也极大地提升了执法和处罚的能力。在此情况下，各地方、各部门在不少执法领域启用摄像头等电子技术监控设备，其应用愈发广泛和普遍。”华东政法大学法律学院副院长、教授、博士生导师陈越峰对界面新闻介绍。

但是，陈越峰指出，各地方、各部门以地方法规和规章为依据设置电子技术监控设备，并以此来执法和罚款的情况并不鲜见，从而导致罚款案件数量和金额膨胀，国务院此次要求清理规范，是切实落实行政处罚法规定，遏制地方和部门变相扩张罚款能力的有效举措。

浙江大学光华法学院教授、博士生导师章剑生对界面新闻表示，在行政执法领域，数字技术的发展和应用主要影响是在事实认定层面为行政机关提供帮助，在人的能力不能及的地方，可以作为一种执法手段的延伸，用于收集证据等。但是，如果通过数字技术收集的数据要作为行政处罚认定事实的证据，必须要符合行政处罚法第四十一条的规定。当前行政罚款乱的情况还是存在的，多少影响了营商环境的优化，国务院此次系统规范行政罚款有助于优化营商环境。

各地电子技术监控设备设置和使用不规范的问题已多次引发关注。《财经》杂志2021年4月曾报道，广东佛山大量车主反映高速岔口电子摄像头抓拍导致出现“天量”罚单一事。按照佛山交警通报计算，该路段在一年左右时间内，相关罚款达将近3700万元。

2021年全国两会上，全国人大代表、中联（重庆）律师事务所执行合伙人韩德云提出《关于防止滥用“电子警察”提高交通公正执法水平的建议》。韩德云指出，2020年全国各地新增大量“电子警察”（即自动电子抓拍装置），既高效快速惩处交通违章违规行为，也产生巨大罚款数额。据统计，2020年全国交通罚款总额3000亿元左右，平均每车罚款逾千元。

“电子眼”执法被指存在设置地点不合理、不公开，监控设备不合格、不达标，记录违法信息不规范、不告知等乱象。为此，新修订的行政处罚法于2021年7月15日起施行，其中第四十一条对电子技术监控设备设置、使用和程序等作出了全面规定，比如规定行政机关应依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实，要确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

全国人大常委会法工委行政法室处长张晓莹曾表示，新法施行后，有关立法机关应当及时清理相关规定，对于超出权限作出的非现场执法规定进行清理，有关行政机关也应当及时完善电子技术监控设备设置的合法性，提升电子技术监控设备记录信息的告知效率、效果。

二、改革行政执法考核机制

界面新闻注意到，行政处罚法作出规定后，部分地方政府确实主动开展了电子技术监控设备清理规范工作，但是涉及区域和部门并不广泛。2022年3月，广州市司法局曾通报，该局对全市2021年7月15日后在用的行政执法电子技术监控设备开展了专项清理，截至2022年2月，全市共有行政执法电子技术监控设备6800余个。2022年8月，四川省达州市达川区法治政府建设工作领导小组办公室曾发布《关于开展电子技术监控设备规范和清理工作的通知》，要求依法规范行政执法电子技术监控设备的设置和使用。

章剑生告诉界面新闻，新行政处罚法施行后，从立法层面来看行政处罚更加规范，相关制度更加完善，但能否更好地施行，还面临很多复杂的主客观因素。“国家法律和制度是健全的，但是在实施过程中，在具体案件中会牵扯到很多利益关系，容易导致行政处罚变形。”他表示，国务院此次发布文件应该是有所指的，一些经济不太发达的地方，受地方利益和部门利益驱动，滥用行政处罚权乱罚款的问题比较严重，所以国务院出台这个文件还是很有必要的。

上述《指导意见》特别指出，严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置监控设备，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为。陈越峰表示，因为可以增加装备，也可以提升执法能力，当前行政机关加大投入安装监控设备的积极性很大，为此，将来在清理规范过程中，需要注意执法机关将罚款收入变相用于收回设备投入的操作，防止出现“以罚款养设备”的情况。

此前在行政处罚法修订征求意见阶段，浙江大学“大数据与立法学”创新团队曾发文建议，在“电子眼”设置和应用环节，增加专家论证和风险评估测试程序，此举将有助于消减行政相对人对于电子设备监控侵犯其隐私、个人数据泄漏等方面问题的疑虑。

专家也指出，行政机关利用电子技术监控设备收集的数据也应当遵守我国数据安全相关法律、法规的规定，完善数据安全保护制度，以此防止行政机关的权力滥用，防止相对人个人隐私泄露，充分保障相对人权利。

“罚款设定更加科学，罚款实施更加规范，这些都是遏制罚款泛滥和畸重的重要原则，罚款监督则更加有力也是非常重要的方面，而行政执法考核的规范和完善，对于真正做到严格规范公正执法，显著提升企业和群众的满意度，意义极其重大。”陈越峰指出。

他表示，如果执法考核还是以案件数量、处罚数量乃至罚款金额等容易发生扭曲和异化的量化指标为标准，有关部门和工作人员行政执法的激励和约束机制没有发生有效优化，那最终的效果很可能是扬汤止沸，而不能釜底抽薪。

“这就需要在当前形势下，按照政策要求，对有关行政执法考核机制做相应的全面梳理和深化改革，将一线执法部门和工作人员从两难的处境中解脱出来，充分发挥依法执法和执行政策的积极性和主观能动性。否则，即便行政处罚法有明确的规定，国务院有很好的政策，到落实的时候仍可能发生扭曲，从而导致政策效果被消减，政策红利不能得到充分释放。”陈越峰说。

本文来自微信公众号：界面新闻 （ID：wowjiemian），作者：翟瑞民，编辑：刘海川