共享单车，为何成为“过度监管”重灾区？

本文来自微信公众号：财经E法 （ID：CAIJINGELAW），作者：张剑，编辑：郭丽琴，原文标题：《13城16起涉行政违法被通报，共享两轮车为何成“重灾区”？》，题图来自：视觉中国

多地对共享两轮车的密集违规监管行为，已引发中央政府高度关注。

近期，国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）发布了第四期违背市场准入负面清单典型案例及处理情况通报（下称第四期《通报》）。在公布的23起案例中，有15起涉及各地政府对共享两轮车的监管行为，占比超过65%。

财经E法整理后发现，这些监管行为包括以违规签订独家战略合作协议、特许经营权公开拍卖、招租采购方、转让特许经营权、招标遴选等方式变相增设市场准入条件限制，限制其他共享两轮车企业准入经营；或禁止、排除特定企业以外的共享两轮车企业准入经营。

共享两轮车包括共享单车和共享电单车。共享单车即共享自行车，共享电单车又称共享助力车、共享电动车。自2016年共享单车被集中推向市场，这一行业由曾经的ofo、摩拜 “两强争霸”，逐步进入哈啰、青桔、美团“三足鼎立”的市场格局，并在三四线城市陆续投放共享电单车。

自2021年12月国家发改委建立和实施违背市场准入负面清单案例归集和通报制度以来，共进行了4期通报，其中涉及共享两轮车监管的案例共16起，除一起正在整改中，其余均已完成整改。涉及的城市包括河北沧州市、云南昆明市、云南保山市、云南瑞丽市、云南曲靖市、云南宣威市（曲靖市代管）、云南华宁县（隶属玉溪市）、云南大理市、云南文山市、山东滨州市、山东高密市、湖南张家界市、广西钦州市、湖北省随州市。

2022年9月9日，由澄观治库牵头，多位高校行政法学专家主持编写的《中国共享两轮车规制主要法律问题分析》（下称《报告》）在北京发布。《报告》提出，共享两轮车对于便利城市居民的短途出行，起到了重要作用，也是绿色出行的组成部分。各地对共享两轮车进入本地运营变相设置门槛条件，违反了负面清单制度和《行政许可法》的规定。《报告》列举的相关案例中，包含了此次被通报的15起案例中的10起。（详见《共享两轮车遭遇地方监管挑战，学者建议应由中央统一规定》）

第四期《通报》发布后，主持了《报告》编写的北京师范大学法学院副教授王静对财经E法表示，最新通报的15起案例，所在地采取的监管动作均可以被界定为行政违法，这也是这些城市被列入整改名单的原因。这些行为，不利于共享两轮车行业的健康有序发展，也给当地用户的便捷出行带来很大负面影响。按照行政管理体制，上级主管部门有权对地方的行政活动予以检查监督，发现违法的，督促其予以改正。

王静建议，虽然被通报的城市已经完成或正在进行整改，其余城市如果实施了或正在实施同样监管行为，应比照通报和要求，及时进行纠正和整改。

9起共享两轮车违规监管案例均在云南

本次通报，涉及共享两轮车监管的15起案例，发生的时间和地点都较为密集。

15起案例中，9起发生在云南省，剩下的6起中，山东省有3起，湖北、广西、湖南各1起。15起案件中，仅有2起发生在省会城市，均为云南省昆明市。案例发生时间集中在2020年到2022年。只有两例，分别发生在2017年和2019年。

这些案例显示出的问题，亦与前述《报告》的内容相吻合。第四期《通报》显示，15起案例中，变相设置行政许可的有10起，滥用行政权力，排除限制竞争的有5起。而《报告》亦表明，共享两轮车进入地方市场遭遇到变相设定行政许可的情形。较为突出的变相设定市场准入的情形有两种：一是违法设定特许经营权并对特许经营权进行拍卖、招标、非法转让；二是拍卖公共资源有偿使用权。这两种情况均违反了负面清单制度和《行政许可法》。

王静对财经E法分析称，第四期《通报》中的案例，违反的具体法律依据各不相同。例如，设置特许经营的属于变相设置行政许可，违反《行政许可法》；强制安排共享两轮车企业与当地国企或者其他企业签订运营服务协议的，则违反《反不正当竞争法》，属于超越政府的法定权限，滥用行政权力，排除限制竞争。

第四期《通报》发布后，广州大学公共管理学院副教授姚华松撰文称，共享两轮车企业中标后，不排除为了尽快收回成本，实现盈利，在车身质量、电池等方面压缩成本，导致各种安全隐患，最终把风险转嫁给了更为弱势的消费者。一些资金体量小的竞标企业在竞拍成功后，因为拍卖价格大幅超出实际运营成本，只能通过超额投放来尽量回收资金，变相导致单车企业违规运营，这对城市交通秩序带来不利影响。

正在整改中的案例发生地为湖南省张家界市。也即湖南省张家界市无法律依据违规设置特许经营权，并以特许经营权公开拍卖方式，限制其他共享单车企业准入经营，违反了市场准入负面清单制度有关要求。

第四期《通告》显示，2022 年4 月，湖南省张家界市发布城区共享电单车5年特许经营权拍卖公告，4500辆共享单车被分成2000辆、1500辆、1000辆3个标的，竞拍底价分别为187万元、141万元和94万元，并于2022 年5 月进行网上拍卖，成交金额超过4500 万元，是竞拍底价的10 倍以上。

第四期《通报》披露，该案例正在整改。2022年9月13日，湖南省市场监管局、湖南省发展改革委对张家界市政府就共享单车特许经营权拍卖问题进行约谈，听取具体情况、分析违背市场准入负面清单的主要原因，并对张家界市政府提出处理建议：一是退还拍卖特许经营权所得；二是认真落实公平竞争审查制度，完善公平竞争审查环节；三是加强对市场准入负面清单制度的执行落实，避免变相限制共享单车市场准入。张家界市政府正在按照市场监管部门、发展改革部门有关要求推进问题整改。

王静对财经E法指出，被通报的案例所体现的违背市场准入负面清单的行为，既不利于行业发展，也损害了当地政府的公信力。

王静分析说，通报所涉及的城市，对共享两轮车行业所采取的监管方式不具有合法性和正当性。而动辄采用滥设市场准入、强制缔约进而乱收费的做法，会破坏当地的营商环境，进而损害市场的正常秩序，对地方的城市形象和政府公信力也都是有损伤的。

通报为更多城市依法行政提供参照

通报仍将继续，也成为对其他地方政府依法行政的提示和参照。

王静对财经E法指出，除了已经被通报的案例，其他城市如果采取同样的监管方式，应对照通报及时予以纠正和整改，否则未来也会被要求纠正，并承担相应的法律责任。

在王静看来，未来监管中，共享单车和共享电单车的情况并不一样。

王静指出，目前，共享单车行业的利润微薄，曾经出现的超量投放、押金挪用等问题也几乎不存在了。因此，通过行业企业自身的的精细管理就可以管好。各地的监管部门可以通过进一步压实企业的主体责任来实现管理目标。

王静称，目前，共享单车行业的主要问题出在城市管理端，包括城市的路边空间使用和道路路权分配。“从长远来讲，要解决以上问题，来保障市民绿色、环保、健康出行，地方政府需要从城市空间规划、道路设计等初始端就予以考虑。”

在王静看来，共享电单车仍处于发展上升期。目前，全国电单车（电动车）已达3.5亿辆，而共享电单车的投放量仅有800多万。因此，用共享电单车来替代即将淘汰的，或消费者即将购买的私家电单车的空间还很大。

王静认为，由于越来越多市民倾向于选择减少交通支出、新能源产业技术外溢等因素，共享电单车市场还有进一步拓展的空间。在这个发展阶段，对共享电单车的监管过程中，各地政府应遵循依法行政、科学合理等基本理念。

2021年12月16日，国家发改委发布《关于建立违背市场准入负面清单案例归集和通报制度的通知》（下称《通知》），正式建立和实施违背市场准入负面清单案例归集和通报制度。

《通知》提出，纳入违背市场准入负面清单案例通报的，主要包括：地方政府及有关机构违背市场准入负面清单禁止准入类或许可准入类事项要求进行审批的；市场主体违规进入市场准入负面清单禁止或限制进入的行业、领域、业务的；以及地方政府及有关机构设置市场准入隐性壁垒的，如国家层面已放开但地方仍在审批等。

对于案例排查汇总，《通知》提出，采取地方自查和部门协查。地方自查由各省发展改革部门牵头，对违背市场准入负面清单有关规定的案例进行定期排查，排查结果报送国家发展改革委汇总。部门协查由中央和国家机关各有关部门根据市场准入负面清单中所涉及的事项，对违背市场准入负面清单有关规定的案例进行定期排查，排查结果报送国家发展改革委汇总。

对违背市场准入负面清单的典型案例情况通报，会在国家发展改革委门户网站和“信用中国”网站向社会公示，同步纳入全国城市信用状况动态监测。

2021年12月16日当日，国家发改委宣布建立此制度的同时，发布了第一期通报，包含一例地方政府在共享两轮车监管中，违背市场准入负面清单案例。该案例为河北省沧州市城市管理综合行政执法局滥用行政权力排除、限制竞争行为。

发改委发布第一期通报之前的2021年11月11日，河北省市监局已发布消息，2021年11月8日，沧州市城管局已完成整改工作，废止了2020年12月10日发布的《沧州市城市管理综合行政执法局“共享电动单车”项目竞争性谈判比选公告 》以及2020年12月31日发布的《沧州市城市管理综合行政执法局“共享电动单车”项目中标公告》，解除了有关合作协议，恢复了相关市场公平竞争。

本文来自微信公众号：财经E法 （ID：CAIJINGELAW），作者：张剑