土地整治：3.1亿亩耕地的未来

本文来自微信公众号： 凤凰周刊智库（ID：fhzkzk），记者：孟繁勇，编辑：崔世海。头图来自视觉中国。

“中国的耕地有限，养活近14亿人，每一亩土地都非常宝贵。我是一个普通人，从来没想过自己会和如此宏大的政策直接关联。这正是土地整治的工作，最有价值的地方。”

清晨8时，刘静和同事就在北京门头沟的山野间穿梭。他们的工作，是对山区草石下隐藏着的零碎土地，进行现场勘探，规划设计，为整治可耕作的良田提供前期方案。不远处的山腰，可见成片整治后的梯田，沿山势盘旋，或菜蔬、或果树，农人劳作，隔年丰收。

土地整治，是将不适宜种植的土地变为耕地的过程。《全国土地整治规划（2016～2020年）》（以下简称《规划》）指出，“十三五”时期，全国共同确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，其中通过土地整治建成2.3亿～3.1亿亩。经整治的基本农田质量平均提高1个等级，国家粮食安全基础更加巩固。

《规划》指出，“十三五”期间因生态退耕、农业结构调整、建设占用等，预计耕地面积将减少7000多万亩。同时，中国耕地后备资源总面积约8000万亩，其中集中连片的耕地后备资源仅2800多万亩，中低等耕地比例达70%。

有灌溉条件的耕地只占51.5%，耕地数量质量现状与推进农业现代化的要求存在较大差距。因此，必须大力推进土地整治，努力补充优质耕地，加强基本农田建设，全面提升耕地质量，提高粮食产能，切实落实藏粮于地战略。

土地整治的规划设计工作，刘静做了11年。她告诉《凤凰周刊》，这个行当条件比较艰苦，向来是女同志当男人使，一个男人当两个壮劳力用。从石头杂草间找土地，常常是上山看太阳，下山望月亮，朝九晚五的工作时间，完全不用考虑了。

有时觉得累，但每当想起国家关于农田基本耕地的大政策，与自己的工作紧密相连，也会欣慰。刘静说：“中国的耕地有限，养活近14亿人，每一亩土地都非常宝贵。我是一个普通人，从来没想过自己会和如此宏大的政策直接关联。这正是土地整治的工作，最有价值的地方。”

一、山间寻良田

北京门头沟，98.5%的面积属于山地，地势西北高、东南低，区域内丘陵绵延，平原面积仅占1.5%。山里道路难行，气候多变，水源少觅，环境的限制，使得适宜耕作土地的规划设计难度加大。

地形复杂，土地整治规划设计需考虑的环节颇多。刘静介绍，设计需要平衡，比如说区域内适合种植什么？是农作物（玉米、小麦等），还是经济作物（果树、茶树等）。

做土地规划设计时，与当地的水文环境也有直接关系。如何满足灌溉需求，必须考虑到当地降水。往年平均降水量是多少，这块地需要多少水，如果不够，需要补充多少？水源地在何处？打多少井，才能够保障耕种农作物所需，等等。

尽管会有测量图等相关辅助图纸，与实际地形相比，还是有不相符合的地方，存在一定程度上的差异。尤其是山区，高低不平，根据地形不同，涉及到土地的平整，必须亲身走到看到，才能做出合理的土地整治设计方案。

规划设计中满足条件的耕种土地，根据不同情况，需对耕作层做保护处理。耕作层的厚度一般为15-20cm，与下伏层区分明显，养分含量比较丰富。常受农事活动干扰和外界自然因素的影响，其水分物理性质和速效养分含量的季节性变化较大。

要获得作物高产，必须注重保护与培肥耕作层。刘静介绍，在不受污染的土地前提下，多个零碎的地块进行平整处理时，一般会将耕作层收集起来，放在一边。对地块进行整理处理之后，再将耕作层的土壤恢复原状。

土地整治前期的勘探阶段，大约需要一周时间。这期间刘静会根据现场收集的水文、土壤等调查数据，进行规划统筹设计工作。她告诉《凤凰周刊》，设计阶段，既要考虑经济投入，也需考虑经济产出。如果土地整治投入太大，远超产出，也不太现实。

前期设计，便是要做一个平衡点，以使用较少的资金，达到最佳的效果。土地整治也因每个区域内的现场环境不同、投资标准不同，很难明确固定之数。

投资金额范围，零散地块的集中平整项目，一亩成本多为千元以上。比较复杂的土地整治，如损毁土地复垦项目，一亩投入资金可高达上万元。以此计算，3.1亿亩土地整治市场，涉及资金量规模惊人。

正因土地整治的复杂现场环境，大部分由政府主导。根据土地整治的用途，从基层的县、乡、镇，至更高层级市、省等政府。根据《土地管理法》的相关规定，由县、乡（镇）人民政府根据当地经济社会发展需要和对土地利用的要求，确定土地整治区域，提出工作方案。

此后，便进入规划设计阶段，并依法报上级人民政府或土地管理部门审核、批准。经批准后，进入组织实施，有计划、有步骤地进行土地整治建设。土地完成整治之后，依法由人民政府或土地管理部门组织进行检查验收，并确定土地利用调整情况，包括耕地面积调整情况。

刘静所供职的公司，便处于土地整治过程中的第二个阶段，规划设计。作为项目经理，刘静从事的规划设计大多为零散的土地综合整治。比如村庄拆迁、工程建设使用过的临时用地恢复为耕地。或丘陵地带耕地地块较为零散、内部道路等设施占用耕地较多，缺乏整体规划等。

整体规划设计方案，主要内容为形成比较规则、平整的土地，有效耕地面积会相应增加。比如说，零散土地之外，还有一种土地整治是荒草地，但是附近有水源，也可以按需改造整理成耕地，耕地面积会大幅提高。

寻常中标地块设计，一周时间便可搞定。艰苦的现场勘探，比如门头沟相关区域地块，刘静与同事整整花了两周的时间才完成。此后，一个月的时间出设计方案，确定项目区内的道路规划、水利资源配置等。经政府相关部门审核批准通过之后，则进入实施建设阶段。

国家相关部门对土地整治工程，采用公开招投标方式。根据招标单位的要求不同，拥有规划、环评、水利设计、水土保持、复垦等资质的相关公司或机构，可通过招投标方式获得土地整治工程合同。

刘静供职的公司，早年间既做规划设计，又做项目建设实施，主要由政府部门投资。近年来逐渐减少新增耕地土地整治工程项目，集中于开展土地整治规划设计方案的业务。

二、一亩耕地的改造

太行山东麓海河平原，为邯郸市广平县区域，耕地面积35.05万亩，主产小麦、玉米、棉花等，是河北省重点粮棉主产区之一。商风峰是华明土地开发整理有限公司的负责人，在他看来，土地整治，便是把废地变好地的过程。

退林还耕，是商风峰经常从事的业务。林地上的树不行了，产出的经济效益下降，复耕成为最佳选择。他告诉《凤凰周刊》，各相关部门同意批准之后，林地上的树被砍掉，那些树根一挖一个坑，需要平整、换土等环节，才能够达到恢复耕地使用的条件。

先清杂草，再填大坑。随后推土机、铲车、挂平机、压路机等大型机械进场清理施工。树根清掉，填平，若种植农作物，根据需要进行换土。土壤成分经化验之后，按照土地整治规划设计方案，整体进行土壤耕作层的替换。

此外，乡村现在不允许烧窑，大量的窑址占据耕地，也需通过土地整治恢复为农田。商风峰介绍，窑址恢复较为复杂，需先将废渣处理深埋，方可改造成耕地。

还有一些荒地，在当地大多将沙窝式土地（指土壤沙化，泛指良好的土壤或可利用的土地变成含沙很多的沙窝子）经改造后，种植药材等高附加值的经济作物。

田分三六九等，有良田、荒地、盐碱地等，水源至关重要。商风峰向记者介绍，一亩田的好坏，很大程度上决定于水源。土地整治施工中的重要环节之一，便是配套打井。

有的村庄，打出的井流出的是苦水，浇了地，毁地不长苗。而一眼深井耗资数万元，出来的好水，灌溉百亩良田，也可覆盖成本。

商风峰近年来的业务开拓方向，主要集中于中低等耕地的改造。这正是“十三五”时期土地整治中的重中之重。《规划》指出，在“十三五”时期，通过土地整治建成2.3亿～3.1亿亩基本农田耕地，仅通过农用地整理改造中低等耕地，即达2亿亩左右之多。

中低等耕地改造与提升的主要问题，大多的情况是干旱缺水、耕层浅薄、土壤粘重、土壤酸性太强、土层含水量砂量太高、土体下部含砂太高、涝渍、盐碱、砾石含量多、石灰板结等等。

据耕地质量等级调查与评定的标准，中国将耕地评定为15个质量等别，1等耕地质量最好，15等最差。将全国耕地按照1—4等、5—8等、9—12等、13—15等划分为优等地、高等地、中等地和低等地。

对于中低等耕地，可通过工程改造，比如修筑梯田、耕作培肥、因土种植与合理施肥、实施集水补灌工程、推广旱作农业技术等，满足农作物种植的需要，成为较高等级的良田。

中低等耕地的改造，仅为土地整治中的一种。土地整治类型，具体可分为土地开发、土地整理、土地复垦，对象包括农用地整治、农村城镇建设用地整治、工矿建设用地整治、生态用地整治等。

《规划》明确提出土地整治的具体目标，中低产耕地的改造为2亿亩左右，还需通过土地整治补充耕地2000万亩，其中农用地整理补充耕地900万亩，损毁土地复垦补充耕地360万亩，宜耕未利用地开发补充耕地510万亩，农村建设用地整理补充耕地230万亩。

土地整治，必须考虑相关条件，合理制定规划，逐步实施。中国地质大学（北京）教授、自然资源部土地整治重点实验室副主任白中科在接受《凤凰周刊》采访时表示，比如说，在土地整治过程中，损毁土地复垦的工作，因点、线、面、网不断地扩展，影响面较大，相对其他补充耕地方式，显然更具有挑战性。

复垦损毁的土地，包括人为的生产建设项目，比如采矿、公路铁路建设等人类活动引发的土地损毁。此外，自然灾害引发的土地损毁如洪水、地震灾害等，同样需要土地复垦，达到恢复利用的状态。

其中，采矿业土地复垦难度较大。尤其是一些金属矿的土地，如果损毁后不及时进行复垦，那么一场大雨，固体废弃物中的污染物会顺着河流走，会影响到其他地区的土地。不仅损毁的土地被污染，周边的土地也被污染，损毁的土地面积会越来越大。

 三、被损毁的土地

自1985年始，白中科开始从事土地复垦相关工作，至今已33年。常年行走在全国各地，看到一块块土地被损毁，他的感受常常是心疼。

国内矿山区域的高标准农田，大都分布在低洼区的平地，高标准农田周边也常常分布着若干个矿山。白中科介绍，中国矿山数量逾万，固体废弃物堆放场十万余处，由点、线、面、网扩展，矿山损毁土地已达数千万亩。

损毁的土地如果得不到及时有效地控制，污染物对周边的高标准农田将造成巨大威胁。尤其是金属矿山遭逢暴雨时，污染物会随着地面径流水沿着流域流动，严重污染高标准农田。

土地一旦污染，修复的费用高昂。甚至修复不了，只能被动改变土地利用用途、降低土地功能。从采矿用地技术政策角度，必须重视高标准农田的污染源头控制与保护问题。

因此，土地整治是一个整体，需要统筹考虑。白中科表示，土地复垦的速度要尽快提高。不能这边开发复垦，那边在不断损毁。依据《土地复垦条例》，生产建设活动损毁土地由土地复垦义务人负责复垦，谁毁谁治理。但实际情况，却难以达到此标准。

《全国土地整治规划（2016～2020年）》指出，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则，生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，大力推进历史遗留损毁土地复垦，复垦率达到45%以上。白中科表示，达标的条件不仅包括技术条件，更包括经济条件。比如复垦成本较高，需大量的资金投入。

根据白中科多年的经验，矿山废弃土地复垦到可利用状态（形态恢复与部分的功能恢复），煤矿损毁土地复垦费用大约0.5万~1.5万元/亩，铁矿及10种有色金属矿损毁土地复垦费用大约2.0万~3.0万元/亩。

白中科向本刊记者介绍，大部分矿山企业，是以获取利益最大化为目标，损毁土地复垦欠账较多，旧账未还、新账又欠。投入生产，开采产生损毁，复垦进度是否能够跟上去？比如说，一体化一条龙，边开采边复垦，基本上开采完了，后面的复垦也完成了。

但现在很多时候，仅有一小部分矿山企业能够做到，很大一部分矿山企业仍然达不到此标准。矿山企业开采过程中，利益为上，生态环境治理花钱多了，宁肯废弃掉厂矿。白中科表示，一些企业污染土地，一直放在那里，无法复垦。原因不完全是复垦成本高，而是责任担当不够、监管没跟上。

土地整治的挑战，不仅在于一些损毁土地无法进入复垦阶段。另一方面，城市建设发展，一般占用的土地，无论是位置或者是土地质量，大多数为优良地块。按照“占一补一”的要求，占一块地，必须补充一块地。包括损毁的土地，补地的数量和质量，要不低于复垦的土地。但现实情况是，“占一补一”往往是占优补劣的情况多。白中科表示，解决此问题，需通过各部门协调，加强监管来实现。

白中科坦言，目前全国土地整治形势越来越好，但挑战也越来越大。他最关心的问题之一，是土地整治科研成果的落地和转化，仍然与预期有一定差距。他说：“我们已经有了解决问题的一系列成熟技术，可以基本应对土地整治过程中面对的复杂技术局面。”

但在更大范围内推广方面，仍然未达预期。科研成果落地转化，多环节仍然需要各个部门共同协调解决。白中科表示，通过技术和政策双轮驱动，产学研政企五方面打通合作协同监管的障碍，推进科研技术落地。

从管理角度观察，必须要加强监管。白中科认为，政府相关部门协同，监管跟上去，土地复垦率提高的速度就会快。

 四、土地整治需全域考量

中国土地整治的趋势，也佐证了白中科的判断。他分析，围绕农村居民点和城市建设的土地整治，以及生态用地整治等，其整治趋势发展，核心是全域考量。

比如农地整治，哪一块应进行土地整治、哪一块地不需整治、应该如何整治等问题，需要从区域考虑，向全域概念发展。

此外，国土范围内，并不是所有的盐碱地都适合开发。在较多流域范围内，由于盐分有天然的运行通道，在地形低洼处形成了一些盐碱地，进而保证了非盐碱地的生产功能。

目前盐碱地的开发布局上，还没有从国土空间大生态的角度考虑，未从科学角度回答哪些盐碱地可开发，哪些盐碱地须保留。这是具有长期影响的生态问题，首先必须从地球化学问题上找到根本原因，其次才是改良问题。

白中科介绍，比如一些山区、丘陵区农民，多年来自发地在河漫滩上进行小规模土地开发，利用较高的地下水位和河流进行灌溉，就地解决缺粮少菜问题。收到了较好成效，且因地块面积小，也未影响河道正常行洪。雨季到来，可能被水毁，雨季过后，农民自发修补，继续使用。

而国家土地开发整理项目实施以来，不乏选在河漫滩上进行土地开发的大项目，有的上百亩、甚至上千亩。上千米地段的微地形改造，增加了耕地面积，但因没有考虑所在小流域的汇水面积和匹配的河流改道，影响了周边居民点的安全。已开发的耕地在暴雨下也易受损，若恰逢五十年一遇甚至百年一遇的暴雨，整体工程甚至会彻底受损。

白中科说：“正因如此，现在的考虑是综合性土地整治，从点、线、面、网全域考虑，如果是哪里出问题，便解决哪里，土地整治效果不可能达到预期。”

全域考量思维下的土地整治，核心是一张蓝图绘到底，多规合一，各种国土规划整合到一张图上。避免单看一张图，规划没有问题，如果三张规划放在一起看，就明确了国土空间上该做什么，各规划存在矛盾的现象是什么。

白中科表示，从全域思维考量，并非是一块土地整治的问题，而是这块土地整治在更大范围的区域内，占有什么位置、发挥什么功能。并不是一个部门说干什么，另一个部门又如何考虑，这就是全域的思维来考虑“整体保护、系统修复、综合治理”。

农村、城市的城乡规划等等，仅是表面问题。白中科告诉本刊记者，深层次问题，还是从生态系统的完整性、脆弱性、敏感性和承载力角度进行功能分区，哪个流域或区域的功能应该是什么，其次才是流域或区域内的这块地应该做什么，各个部门规划方面需统一。

综合性土地整治的思维、方法来考虑土地整治问题，随之带来的则是土地整治效率的提高。综合性的问题，需要综合性的思维、方法、方案，才能达到预期效果。由此，便需要各部门协同、监管，综合性考虑解决途径。白中科说：“这是我国土地整治趋势的变化，土地整治不能头疼医头，脚疼医脚，仅考虑局部的一块地是不行的。”

*应受访者要求，刘静为化名