年轻人进城了，农村的土地怎么办？

原文刊发于《中国农村经济》2022年第10期，本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：郜亮亮（中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学院农村发展研究所农业农村现代化研究中心）、纪月清（南京农业大学经济管理学院），原文标题：《<中国农村经济>精华版｜郜亮亮、纪月清：中国城乡转型中的农村土地集体产权与流转配置效率》，头图来自：视觉中国

一、引言

作为人地关系紧张的大国，中国农村土地的合理配置不仅关系着农民生计还关系着国家粮食安全乃至整体经济社会的发展和稳定。20世纪80年代初推广实施的家庭联产承包责任制（下文简称为“家庭承包制”）将农村集体土地平均分配给广大农民经营，形成土地所有权仍归集体、承包经营权主要由作为集体经济组织成员的农户自主支配的“两权分置”局面。这一制度有力地提高了农民的生产积极性和有效性，实现了农业产出的高速增长。

但是，当下的中国农村土地流转配置仍存在诸多低效率问题，主要表现在三大方面：

第一，农户间配置效率低。土地流转滞后于劳动力转移，家庭劳动力已经转移的农户依靠留守人口勉强经营而有剩余劳动力和经营能力强的农户想扩大经营规模却得不到土地；土地流转的“人格化”交易特征明显，一些土地被“无偿”转给亲友“代耕”而非出租给生产经营能力强并愿意支付高租金的经营者。

第二，流转土地长期利用效率低下。土地流转的短期与活期化特征明显，即流转以短期或随时可能结束的合约为主，造成流转经营权很不稳定，经营者缺乏长期投资和以可持续方式利用土地的激励。

第三，流转土地小规模、碎片化经营特征明显，缺乏规模经济效率。由于流转配置的低效率，土地规模经营特别是连片的规模经营并没有顺畅发生，小规模细碎化的土地承包格局仍然制约着土地规模经营的发展。

在此背景下，如何进一步深化农村土地集体产权制度改革以减弱小规模细碎化的土地承包格局对土地规模经营的制约，如何更好地为农地流转市场创造条件以促进土地规模经营，就成为亟待回答的问题。

本文首先对家庭承包制的演进过程进行梳理，并说明阻碍土地流转配置的制度安排是如何被逐步破除的；然后，基于中国农户土地面积小且地块细碎以及城乡转型中流转交易治理成本高等特性，说明为什么自由流转市场不易实现土地这种位置固定的特殊要素的高效流转配置，进一步阐明土地集体所有制在降低交易成本、提高农村土地流转配置效率上具备的潜在优势及其发挥作用的条件，为土地集体所有制可进一步创新完善并充分发挥其在促进土地连片规模流转方面的制度优势的判断提供科学支撑。

二、配置效率视角下，中国农村土地家庭承包制的演进与当下改革焦点

中国建立在集体所有基础上的农村土地家庭承包制，在保障农民生存发展、防止极端贫困以及保持社会稳定方面取得了毫无争议的制度绩效，同时也为未来实现共同富裕提供了重要抓手。但随着发展环境的变化，这一制度安排开始显露出妨碍资源配置效率的一面，为此，国家审时度势进行制度改革，相关改革及当下焦点主要集中在三大方面。

（一）与承包资格认定相关的效率问题及制度改革

1. 承包资格与土地经营相挂钩的改革

在家庭承包制实施之初，承包地的流转与撂荒均是被禁止的，农户不再经营时需要将土地交回村集体。出租或撂荒可能会失去土地占有资格的情况在许多发展中国家均存在，这种将地权和自营相挂钩的制度安排会阻碍农村人口和劳动力资源向其他区域和其他行业转移配置。

为提升土地资源在农户间的配置效率，国家对承包地流转的态度由开始的禁止逐渐向默许再向支持鼓励转变。

1984年的中央一号文件提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。不过，当时并未对“转包”性质进行明确界定，特别是对转包能否收取租金报酬缺乏说明。

2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》明确“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，农民再也不会只是因为流转土地而失去承包资格，承包资格和土地流转已经彻底脱钩。

2. 承包资格与户籍等相挂钩的改革

当下制度改革的焦点是要不要将承包资格与户籍等其他条件也彻底脱钩。脱钩可以为进城农户提供来自承包地流转（或经营）的收入保障，类似于为来自农村的家庭提供低配版“全民基本收入”计划，这在因国际局势动荡和人工智能自动化等而导致结构性失业频发的年代具有重要价值；相互挂钩，即收回那些长期不在原村庄生活的家庭以及户口迁出人口的承包地，则可以为农村新增人口提供更多的土地保障。

关于选择哪种，国家的总体态度是“保持土地承包关系稳定并长久不变”，即进行脱钩。2018年底发布的修订版《中华人民共和国农村土地承包法》规定“承包期内，发包方不得收回承包地”“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，这意味着承包期内的承包资格已经和户籍脱钩了。

（二）与经营权稳定性相关的效率问题及制度改革

1. 稳定承包经营权的改革

尽管国家通过划定第一轮15年、第二轮及之后30年这样的长承包期限并做出“承包期内不得调地”的规定来稳定农户的承包经营权，但在早些年间，很多村庄为满足新增人口的土地生计保障诉求仍会根据人口出生、死亡、嫁娶等频繁地违规调整承包地。调地时附着在土地上的投资有可能和土地一起被重新分配给他人或被他人侵占，这显然会降低农户进行长期土地投资和采用可持续方式利用土地的激励。

当下，除了发生一些政策允许的土地调整情况（如少数村庄发生自然灾害并损毁了一些承包地，或者一些村庄进行了消减细碎化的土地整理项目）之外，承包地经营权的稳定性得到很大提升。

2. 稳定流转经营权的改革

当下制度改革的焦点是如何保障流转土地经营权的稳定性。中国2020年的承包地流转比率已经达到34.1%，随着城镇化和劳动力转移就业的进一步发展，特别是农村人口老龄化加剧和人口继续减少，承包地流转比率有望进一步增加。像江苏这样城乡转型起步较早省份的高达61.3%的流转比率，在不远的将来必然常见于广大地区。

承包地流转经营已占据较高比例以及在不远将来可能发生的加速增长趋势均凸显了保证流转经营权稳定的重要性。因为流转经营权不稳定不但会降低土地投资——有研究发现农户在转入地块上进行的长期投资水平显著低于自家承包地，还会减少规模户对机械等和土地不直接相关的农业生产长期投资。

针对这些，国家正试图完善农地“三权分置”方案，通过赋予经营权必要的权利内涵以确保流转土地经营的长期稳定性。目前存在和将来面临的主要问题在于还有很多非制度原因会让流转双方不愿意签订长期契约，如转出方因担心非农就业不稳定而希望保持租约期限的灵活性等。

（三）与土地经营规模相关的效率问题及制度改革

农户土地经营规模小且地块细碎一直被认为制约了农业现代化发展。就农户经营规模而言，在中国这样一个人地关系紧张的国家进行农村土地均分，必然导致农户土地规模很小。除了农业经营者太多、经营规模普遍过小之外，中国另一大问题是地块面积太小、土地细碎化严重。不足7.1亩的户均承包地还要被分散在多个位置不同的地块上；即使对于平均规模已达到400亩的家庭农场，其土地依然平均由分离的15块地构成。

土地经营的细碎化，不但会使很多劳作时间浪费在分散地块间的通勤上，也妨碍了机械替代劳动或者增加了替代的成本，最终对一个试图进行规模经营的农业经营者所能有效经营的土地总规模形成束缚。目前存在和将来面临的主要问题在于如何有效形成连片规模化的流转经营，毕竟在城乡转型中随劳动力转移而陆续转出的承包地既非常小又在空间上异常分散。

三、城乡转型中，土地集体所有制提高土地流转效率的潜在优势及条件

（一）自由流转市场在配置小规模、细碎化土地方面面临的障碍

1. 土地流转面临高交易成本

具体表现在：

（1）就事前搜寻成本而言，位置固定决定了土地市场的区域性，承租者往往是土地旁边的居民，并且土地交易具有时间间隔长、时间连续性差的特征，这种时空分割使土地市场具有“薄市场”特征。

（2）就事中谈判与签约成本而言，对土地质量等级或生产力进行鉴定以便确定合适价格也是困难的，特别是土壤肥力测定费用高昂。因此很难通过流转合约来防止转入方的短期行为、保证土地利用的可持续性。

（3）就事后合约执行成本而言，对合约期限内调整合约内容以应对意外事项（如自然灾害、农产品价格波动、技术进步等）、监督转入方土地利用行为，以及对合约到期后土地质量等级及变化的认定核实和处理等，不管是流转双方还是类似法院这样的确保合约执行的第三方都需要付出巨大努力与费用。

2. 高交易成本导致流转配置效率低下

（1）土地流转人格化交易特征明显。面对搜寻合适交易对象和签订、执行完备正式合约的高成本，以及缺乏低成本的商业化中介服务，进城农户往往不得不退而求其次，大幅缩减交易过程中得不偿失的交易投入，例如简单把土地“无偿”地交给值得信赖的亲友，进行非正式、“人格化”的交易或者人情交易等。

（2）流转土地碎片化特征明显。在城乡转型中，随农户陆续进城而陆续转出的土地在空间位置上非常分散。希望转入连片规模化土地的农业经营者往往需要和不愿意转出的农户商谈土地互换，以将这些农户的土地置换到一边。但是，这往往会面临高昂的交易成本。

（3）流转短期化与活期化特征明显并导致流转地长期利用效率低下。土地转出方特别是刚转移就业者因担心非农就业不稳定而希望保持租约期限的灵活性。转入方因为年老且子代无意继承家庭农业经营而不需要长期租约。流转双方都希望为未来根据条件变化调整合约预留空间。

（二）土地集体所有制提高土地流转配置效率的制度优势和实践案例

1. 制度优势分析

作为农村土地所有权的拥有者，村集体可以在以下几个方面发挥优势：

（1）充当天然的“土地流转中介”或“土地转出者协会”，降低流转交易成本。由村民组成的村集体天然具有信息和信任优势，在发展农村公共事业、进行乡村治理的同时，可以“顺便”将土地流转的中介服务纳入其中，高信任、低成本地为流转双方提供流转服务。

（2）组织土地调整和置换、形成连片规模化流转，提高土地流转配置的规模效率。

（3）组织关联交易，以“土地银行”把零碎、短活期的“存入”土地变为规模化、长期稳定的“贷出”土地。

2. 发挥制度优势的实践案例

（1）江苏盐城市亭湖区“小田变大田”实践。具体做法是，打破田埂、垄沟的限制对承包地块实现集中连片；整合后的耕地被划分为“流转区”、“自种区”和“预留区”三部分。改革后，亭湖区首批试点的431户农户共有的2790亩承包地——以前分散为1123块小地块，在坚持承包权不变的前提下，被集中连片成147块地。

（2）湖北沙洋县“按户连片耕种”的实践。2014年沙洋县抓住农村土地确权要对耕地统一测量、统一登记、统一颁证的契机，顺应群众意愿，推行农村土地“按户连片”的耕种模式。使每户耕种的土地连成一片、最多不超过两片且“不插花”。

（3）广东清远市“土地整合”实践。以村民小组（自然组）为单位成立经济合作社，全组土地经村集体统一整理、规划后以户按人口均分，村民按照“耕者优先”“大者优先”“同等条件抽签”“连片经营”“按比例置换”“顺延扩充”的原则进行耕地分配和置换。

（三）发挥农村土地集体所有制优势的条件

基于土地集体所有制的公共治理在提高土地流转配置效率上大有可为。但同时也应清醒地认识到，政府（含村集体）通过集体所有制加强对农村土地资源配置的控制以及干预在历史上并非总是奏效，中国在城乡转型中继续发挥集体所有制的优势至少需要以下两方面条件。一方面，需要一个追求经济效率的有为政府；另一方面，也需要对土地流转配置做良好的顶层制度设计并形成有效的治理体系。需要明确，村集体主要职责是为市场有效配置土地这种位置固定性资源功能的发挥创造有利条件和保驾护航，而不是替代市场。

四、结论及展望

值得指出的是，本研究虽然主要关注中国城乡转型中土地流转配置问题，但关于自由流转市场不易实现小规模、细碎化土地的流转配置效率的现实结论可能同样适用于其他国家。未来，可以进一步进行跨国比较研究，证明相对于其他土地条件类似同时又是土地私有的国家，中国在城乡转型中的土地流转配置效率和农业发展绩效可能更高。同时本文认为只要按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的精神处理好市场与政府作用，中国农业现代化就能取得长足发展。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：郜亮亮（中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学院农村发展研究所农业农村现代化研究中心）、纪月清（南京农业大学经济管理学院）